粮食主产区实现农民增收的系统研究

摘要：粮食问题是最大的民生问题，粮食主产区对确保国家粮食安全具有决定性作用。农民是粮食的生产者。充分调动了农民种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本。而要调动农民的积极性，必须保证种粮农民收入增加。但是，目前粮食主产区农民的收入水平依然很低、远低于全国平均水平，粮食增产与农民增收的互动机制尚未建立起来。因此，要千方百计拓宽农民增收渠道，加强农民增收政策支持，健全农民增收多元支撑体系，完善粮食产区农民收入持续较快增长的长效机制，在提升粮食生产能力、优化粮食品种质量、发展粮食精深加工、实现粮食转化增值、推进种粮规模经营、壮大特色高效农业、健全种粮激励政策、促进农民转移就业、改革农村产权制度、完善农村公益事业等方面采取有效措施。

关键词：粮食安全；种粮积极性；农民增收；粮食主产区

中图分类号：F328文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0047-05

粮食是生命之源，是全民必需品，粮食问题是最大的民生问题。多年来，我国粮食主产区的粮食产量占全国的70%左右，粮食增产量占全国的80%以上，粮食商品量占全国的95%以上。只有保护和提高粮食主产区的粮食生产能力，才能稳住全国粮食的大局，从根本上确保国家粮食安全。农民是粮食的生产者，充分调动农民种粮积极性，是粮食生产的根本。而要调动农民的积极性，必须保证种粮农民收入增加。可见促进粮食稳定增产的核心是增加农民收入。但是，目前粮食主产区农民的收入水平依然很低，远低于全国平均水平，粮食增产与农民增收的互动机制尚未建立起来。因此，要千方百计拓宽农民增收渠道，加强农民增收政策支持，健全农民增收支撑体系，完善粮食主产区农民收入持续增长的长效机制。为实现党的十八大提出的居民收入倍增目标，如期全面建成小康社会打下坚实基础。

1.不断加强粮食综合生产能力建设，通过粮食增产实现农民增收

粮食生产是粮食主产区的优势产业，提高粮食主产区农民收入，必须立足于粮食生产，发挥粮食增产增收优势。究其原因，粮食是粮食主产区的主导产品，在种粮成本不变和粮食价格不降的前提下，农民生产的粮食越多，销售的粮食越多，得到的收入就越多。粮食主产区必须把粮食产业做大做强，在增产中促增收，在增收中促增产，努力实现粮食增产与农民增收的良性循环。为此，必须把提高粮食单产作为促进主产区粮食稳定增产、农民种粮稳定增收的重点。要完善国家资金投入机制，提高粮食综合生产能力。加强农田水利建设，建设旱涝保收高产粮田。扩大沃土工程规模，增加保水保肥能力，不断提高耕地质量。加强大宗粮食作物良种繁育、病虫害防治工程建设，提高粮食增产科技贡献率，降低农业生产成本，提高粮食生产效益。实现农业耕作、收获机械化，加强农田公共设施维护和管理，加强抗灾减灾能力建设，不断改善粮食生产条件。

保护好耕地、稳定种粮面积，是促进粮食增产、增加种粮收入的必要条件。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，面临着耕地逐年减少的严

作者简介：吴海峰，男，河南省社会科学院农村发展研究所所长，研究员（郑州450002）。

峻形势。突出抓好中低产田改造，是缓解人地矛盾、确保粮食安全的重要措施，也是提高土地利用效率的重要途径。从一些地方实践来看，每改造一亩中低产田，可平均增产150—200公斤的粮食生产能力。目前，我国中低产田所占比重达70%左右，通过中低产田改造实现粮食增产的潜力极大。在高产田增产潜力已得到比较充分发挥的背景下，中低产田改造责无旁贷地成为粮食稳定增产的主力，必须把搞好中低产田改造作为提高粮食单产的一项重大战略，把深入推进粮田高产创建作为改造中低产田的重点。近年来，河南省实施高标准粮田“百千万”建设工程，在中低产田改造上取得了明显成效。①

2.努力优化粮食生产品种结构，通过提高粮食品质实现农民增收

粮食主产区具有生产粮食得天独厚的气候、地貌、种植等条件，相对于非主产区，种粮产量较高、成本较低、收益有保障。同时考虑到国家粮食安全，粮食主产区实现农业增效目标，总体上不是要减少种粮面积，而是要调优调高粮食生产品种结构。②

要积极发展优质专用粮食生产，向粮食品种要效益，通过提高粮食品质增加农民收入。优质粮食的需求收入弹性大、市场销售价格高，拉动农民种粮增收能力强。我国曾经出现的粮食过剩现象，主要是结构性过剩，一方面品质高的粮食供不应求，另一方面品质低的粮食销售困难。升级粮食品种结构，发展高品质粮食生产，不仅是增加种粮农民收入的重要途径，而且是提高粮食市场竞争力的重要措施。

与发达国家相比，目前我国粮食生产的优质化程度还比较低，许多粮食品种质次价高，市场竞争力较差。国家每年不得不进口一定数量的优质大米、优质小麦等。这也表明，我国优质粮食的市场需求空间广阔，通过粮食优质化生产，提高粮食品质增加农民收入的前景看好。为此，要强化投入加快实施优质粮食产业工程，积极推广优质粮食品种及配套种植技术，集中连片建设高标准优质粮食生产基地，尤其要做大做强优质稻米、小麦、玉米等大宗优势粮食主导产业。通过调整粮食生产品种结构，提高粮食单产和效益，提升粮食品质促进农民增收。③

3.注重发展粮食加工和精深加工，通过拉长产业链条实现农民增收

提高粮食主产区农民的收入，必须在粮食加工增值方面下工夫。2013年我国粮食实现十连增，粮食产量达到1.2万亿斤。然而，粮食作为原字号产品，附加值低、增收能力有限。通过粮食加工尤其是精深加工，可以拉长粮食的产业链条，化粮食资源优势为商品竞争优势、大幅提高粮食附加值，壮大粮食产业优势，实现农民增收。

多年来粮食主产区积极探索粮食加工途径，取得了很好的成效。例如，河南依托粮食资源优势，着力推动粮食加工增值，连续20多年把食品工业作为支柱产业扶持，鼓励农产品加工企业向精深加工方向发展。通过培育食品加工龙头企业，把千家万户小农带入到大市场，并把粮食加工创造的相当部分盈利通过产业化经营的形式返还给农民，有力带动了河南粮食连年增产和农民连年增收。④

目前，我国粮食加工率低，且多数停留在初级加工阶段，精深加工较少。随着居民收入的增加、生活节奏的加快和生活水平的提高，食品消费的方便性越来越受到青睐，安全快捷的加工食品市场需求越来越大。通过粮食加工增值来扩大农产品市场和促进农民增收的前景广阔。因此，要积极发展粮食和农产品加工业，引导农产品加工业在粮食主产区合理布局。粮食主产区要把握食品方便化、营养化和专用化的国际趋势，加快实现单纯原粮生产向粮食加工增值的转变，多元化发展粮食加工业，不断提升粮食加工层次，特别是提升粮食精深加工能力。通过粮食精深加工，拉长粮食产业链条，增加粮食附加值，提高粮食产业效益，促进农民增收。⑤

4.积极转化粮食资源为畜牧养殖业，通过粮食过腹增值实现农民增收

粮食主产区发展畜牧业，有利于农民收入增长，有利于扩大农业比较优势领域。在粮食或粮食生产能力过剩的情况下，立足粮食优势大力发展畜牧养殖业，通过把粮食资源转化为饲草资源，把部分粮食生产转化为畜禽生产，把附加值低的粮食转化为附加值高的畜禽产品，走粮食过腹转化增值的路子，既是提高农业竞争力的有效途径，也是增加农民收入的重要渠道，或许对农民增收的贡献更大。⑥

实践证明，利用丰富的粮食资源，粮食主产区可以铸造强势畜牧养殖业。近年来，许多产粮大县畜牧养殖业发展较快，当地并不担心粮食便宜，因为粮食越便宜，粮食变为饲料的畜牧养殖成本就越低。目前，粮食主产区发展畜牧业有一定基础，但养殖方式还比较落后。规模养殖是养殖业的最佳模式，具有可以获得规模效益、容易打开市场销路、便于社会化服务、抗季节性价格波动风险能力较强等优势。⑦

发展畜牧养殖业、促进粮食转化增值，必须推进优质畜产品生产与加工基地建设。应采取发放小额贷款、贴息补助、提供保险服务等形式，鼓励购买畜禽良种，支持农民和企业发展猪、牛、羊、禽等产业，使畜牧养殖业真正成为促进农民增收的亮点。同时，扶持畜禽产品加工企业采取直接投资、股份合作、订单生产、产销直挂等多种形式，形成龙头企业与农民的利益联结机制，让农户从中分享更多的增值收益。积极实施现代畜牧业跨越工程，提升畜牧业规模化、标准化、产业化、信息化水平。

5.引导和鼓励农村土地经营权流转，通过适度规模经营实现农民增收

如果耕地单位面积产能不变，种粮收入的多少，就由经营耕地面积的大小来决定。推动粮食生产适度规模经营，是提高种粮效益和收入的重要途径。目前农村普遍存在零星分散地块的细碎化经营，已成为提高农民务农收入的制约因素。通过农地经营权流转，可以把零星分散的小块土地集中起来，把细碎化的地块连接成片，实现规模种植、规模养殖。事实说明，推进农地流转，明显提高了农业劳动率，促进了农业的专业化、市场化和产业化。小田变大田后，有利于推广应用农业先进科技、优良品种和管理工艺，农民更有动力加大农业投入。通过兴建公路、整修水利、购买农机、科学肥料、机械化作业等，促进了农业集约化，成倍提高了农业效益。土地流转促进了农地综合整治，增加和充分利用了耕地，提高了土地利用率。加上农资的集中采购，集中播种、施肥、管理等，可使粮食生产成本大大降低。推动农田规模化经营，又能弥补大量农村劳动力非农化带来的空间，提高种粮者的收益。同时，作为流转方的农民，不仅可以获得土地流转收益和各种农业补贴，还可以通过务农创收或安心从事二三产业增加务工收入。实践证明，推进农地经营权流转，实现农地规模化经营，有力地促进了农业增效和农民增收，是发展现代农业的必然选择。⑧

发展粮食生产规模经营，必须创新农业经营机制，培育扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体。鼓励农田向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。为防止农田流转非农化和非粮化的现象，除严格控制土地用途外，还应完善粮食规模经营导向机制，确保种粮大户或新型农业经营主体获得稳定合理收入。此外，还要结合推进农地经营权流转，进行规模化农田基本建设，改善农业生产条件，建设百亩方、千亩方和万亩方高标准粮田，提高粮食生产能力，促进粮食高产稳产，通过种粮规模效益实现增收。

6.调整和优化农业产业结构，通过发展特色高效农业实现农民增收

农业的发展，有特色才有市场，才有竞争力，才能取得高收益。粮食主产区在做大做强粮食产业基础上，要积极调整和优化农业结构，向农业的深度和广度进军。充分利用当地独特丰富的农业资源发展特色高效农业，实现农业资源多层次、多途径的开发利用，是调整和优化农业结构的主攻方向。特色农业的价格弹性和收入弹性较大。发展特色农业，可以获得品质更优、效益更佳的生产效果，有利于提高农民收入。特色农业及其加工往往占用大量劳动力，可以扩大就业增收渠道。建设特色农业生产及加工基地，可带动加工、储藏、运输等相关产业发展，能使更多农户加入到利益共同体中来，分享加工和流通环节的利润。而且，由于消费者对特色农产品的偏好大，产自不同地区的农产品，越有风格、越有特色，就越能增效增收。

要按照比较优势原则，促进特色农业向优势产区布局，形成优势特色产业带。因地制宜发展畜牧、水产、棉花、油料、烟叶、蔬菜、瓜果、食用菌、花卉、茶叶等特色农业主导产业，催生较强市场竞争力的特色农业产业集群，促进农业转型增收。注重粮食作物和特色作物的轮作，推广多熟种植模式，有效增加种植次数，充分利用水土光热等资源，提高农民收入水平。在发展特色农业途径上，注重把潜在资源禀赋转化为特色农业发展项目，把传统工艺发展为特色农业开发产品，把比较优势转变为竞争优势，把区位优势转变为市场优势，使农业经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化。尤其重点培植支柱特色农业，并延伸为农业产业化链条，从而提高农业竞争力、大幅增加农民收入。⑨

7.完善各项种粮激励政策，通过种粮补偿实现农民增收

粮食是一种非常重要而又特殊的商品。粮食供给价格弹性大，需求价格弹性小，往往粮食丰产农民不能增收；粮食是国民经济战略物资，是全民必需品，攸关国计民生；种粮投入回报率低，种粮效益比经济作物低、比非农产业更低；我国人口众多，粮食需求巨大，必须立足国内解决粮食供给；随着人口增长和居民生活水平提高，饲料用粮和工业用粮增长，日益对粮食的质和量提出更高的要求。因此，国家不断加强惠农种粮激励政策就成为必然。通过种粮补偿实现农民增收，是调动农民种粮积极性的关键环节，也是确保国家粮食安全的重要举措。⑩

近些年，随着国家支农惠农政策的实施，调动了农民积极性，使粮食产量稳定增长。但由于农资价格不断上涨，劳动成本不断提高，种粮成本持续上升，粮食的比较效益仍然很低。因此，必须继续加强粮食生产的各项政策扶持，形成农业补贴与粮食生产、种粮收益的挂钩机制，确保农民种粮收益稳步提高。在保持原有种粮补贴基础上，财政要逐年增加补贴规模、加大补贴力度、提高补贴标准、扩大补贴范围，努力实现补贴全覆盖，使种粮补贴标准与生产资料涨幅同步。种粮补贴应向实际种粮者倾斜，种粮直补真正补给种粮农民。新增补贴资金分配中，要直接与粮食产量、商品量和优质粮生产挂钩。

强农惠农政策必须进一步向粮食主产区倾斜。国家要在扩大产粮总量奖励基础上，从增量上完善粮食增产的激励措施。应根据粮食主产区的粮食产量、商品量、调出量、增加量的多少，国家每年给予一定补助，使其人均财力水平达到全国平均水平。尤其对粮食产量千亿斤的省区给予特别奖励基金。目前粮食风险基金地方按比例配套，使得粮食主产区产粮越多、财政负担越重。粮食是国家安全战略，国家理应全额负担粮食风险基金。另一方面，要根据谁受益、谁补偿原则，从粮食主销区筹集部分资金作为补偿，支持主产区的粮食生产和农民增收。粮食主销区应拿出一部分财政资金建立商品粮调销补偿基金，多调多补偿、少调少补偿。粮食主销区也应从土地出让费中提取种粮补偿基金，用于粮食主产区开发增补耕地的费用。

形成真正反映种粮成本的价格机制。近年来，虽然我国粮价有了一定提高，但仍然明显偏低。而且，由于农资价格持续上涨，农民种粮纯收入逐年递减。保障种粮农民收入稳定增加，不因市场波动和年景丰欠而收益忽高忽低，是从根本上解决粮食安全的途径。为此，国家应根据农产品产销变化、物价体系变动与居民消费水平提高等情况，适时提高粮食价格，更好地调动农民的粮食生产积极性。在粮食大丰收时，适当提高粮食最低保护收购价格，敞开收购，避免“谷贱伤农”，保障农民种粮有利可图。同时采取有力措施，严格控制农资价格过快上涨，降低农业生产成本，缓解农资价格上涨对农民种粮的负面影响。

8.大力提高农民转移就业能力，通过从事二三产业实现农民增收

虽然农业发展前景广阔，但长远看，无论国家对农业给予怎样大的扶持政策，不管农业的深度开发和多种经营到什么程度，农业的增收空间毕竟是有限的，从事农业的劳动力占社会的比重是逐步减少的。目前，我国农业人口比重过大，仍然是制约农民收入增加的根本因素。况且，农地大体按户人均分配，人均耕地少，农业生产扣除成本后处于微利或保本状态。大多数农民仅靠务农，达到全面小康生活，是比较困难的，也是不现实的。显然，农民要获得收入持续增长、走向富裕，必须增强转岗就业能力，大力发展劳务经济，不断提高工资性收入水平。

要促进农村富余劳动力向城镇或二三产业转移就业，使农民来自非农业的收入不断增多。改革开放以来，农民外出务工收入增长明显高于在家务农收入增长，目前工资性收入已成为农民收入增加的主渠道。而且，工业化、城镇化的快速发展不仅为农民提供了非农就业岗位，增加了农民工资性收入，也减少了农业劳动力，提高了农业劳动率，增加了农民收入。再则，随着城镇人口和经济规模增长，将不断扩大农产品的需求量，增加城镇居民的食品支出，拓展农产品消费的市场空间，这有利于持续提高农业生产能力和增加农民收入。

目前，我国农民工人数达2亿6千多万人，这是推动经济发展和社会变革的巨大力量。必须把解决好农民转移就业、提高农民工资性收入作为重大任务。一要把发展二三产业和扩大农业经营规模有机结合起来。只有大力发展二三产业，才能不断创造就业机会、不断吸纳农村劳动力进城就业。二要积极推进农业转移人口市民化。切实改善农民工的务工环境，保障农民工的合法权益，解决好农民工进城的就业、户籍、住房、养老、社会保障、子女入学等问题。三要不断增强农民转产转岗就业能力。要加强农民的职业培训，使他们真正具有进城谋生的实际本领。

9.全面深化农村产权制度改革，通过资源资产化实现农民增收

增加财产性收入是提高农民收入的有效途径。大多数农民的财产性收入少在很大程度上是由于农村产权制度不完善、产权主体不明确、财产权不完整及产权市场缺失等，严重制约了农民资产作为增收来源的作用。因此，必须推进以保障农民权益、增加农民财产性收入为目标的改革，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。

一要建立产权明晰的农村经营制度。搞好农村土地确权、登记、颁证工作，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，促进资源要素合理流动和优化组合，促进农民资产保值增值。二要拓展农民土地权能实现形式。加快推进征地制度创新，推进集体建设用地入市，提高征地补偿标准，增加农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。探索建立农民承包地有偿转让和退出机制，增加农地转让和开发的收益。三要确立完整的农民住房产权、集体建设用地使用权和宅基地使用权。实现农民房产的资本化、商品化，使农民在房屋出卖、出租、抵押、继承等流转中增加财产性收入。增加专项用于农民住房补助和土地复垦资金，提高农民财产性收入。四要建立集体产权市场化交易平台。探索农村资源资产化、资产资本化、资本股份化的有效实现形式，让农民从集体“三资”市场化运营中获取更多收益。完善权益评估、风险补偿、资产流转等配套政策，对农村集体资产量化确股到户，让农民享有按股分红权益。五要保障进城落户就业农民工家庭的资产收益。建立农民工土地退出机制，扩大农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权处置权，鼓励农民工对这些资产进行折价入股、带股入城，解决农民进城就业的后顾之忧。

10.统筹推进城乡发展一体化，通过完善公益事业实现农民增收

促进粮食主产区粮食稳定增产，必须增加农民转移性收入。新世纪，我国确定了统筹城乡发展、工业带动农业、城市支持农村的方略，出台了一系列重大支农惠农政策。然而，我国城乡差别过大的格局尚未根本改变。因此，必须继续完善以工哺农、以城带乡机制，把国家的重大支农政策规范化，建立公共财政普照新农村建设的长效机制，使转移性收入成为农民收入的重要组成部分。

促进城乡公共产品投入均等化。建立以政府为主导、社会广泛参与的多元化农村发展投入体系，加强农业农村基础设施建设，努力改善农村生产和生活条件。农村基础设施的投资重点，应放在供水节水、电力能源、信息通讯、交通建设上，放在灌溉排涝、生态环保、农业可持续发展上。同时，从硬化、绿化、净化、生态入手，进行村容村貌综合整治，使农村卫生、整洁、舒适、便捷，打造设施配套、特色鲜明、环境优良的美丽乡村。

推进城乡公共服务均等化。新世纪以来，我国农村社会事业实现了历史性跨越，但发展的任务仍然很重。要构筑城乡平等的公共服务体系，确保城乡居民在就业、居住、教育、医疗、文化和卫生等方面享受同样待遇，形成社会事业城乡协调发展、社会保障城乡全面覆盖的新格局。坚持普惠性和公益性原则，加快农村公益事业建设。提高农村义务教育保障水平，健全农村公共卫生和基本医疗服务体系，逐步提高新农合财政补助标准，不断缩小城乡在养老、医疗保障等方面的差距，推动实现医疗保险、养老保险城乡统筹，实现最低生活保障制度城乡并轨。

加大扶贫解困力度，提高社会救助水平。深入实施扶贫行动计划，动员全社会参与扶贫，积极推进开发扶贫、科技扶贫、搬迁扶贫、产业化扶贫，加快贫困群众脱贫致富步伐。逐步提高扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策，推进扶贫开发与低保制度有效衔接。加大低收入群体的救助力度。建立健全农村最低生活保障、五保供养、孤儿基本生活费、抚恤优待标准与物价挂钩的动态调整机制，逐年提高农村的低保标准、五保供养标准。积极发展农村慈善事业，广泛开展慈善救助活动。

注释

①吴海峰、陈明星：《进一步加大中低产田改造》，《经济日报》2010年10月18日。②⑦盛来运、唐平、阎芳：《粮食主产区农民增收问题的调查分析》，《中国农村经济》2003年第5期。③⑤⑥冯海发：《粮食主产区农民增收的潜力分析》，《红旗文稿》2003年第10期。④刘道兴、吴海峰、陈明星：《改革开放以来河南农业的历史性巨变》，《中州学刊》2008年第6期。⑧吴海峰：《积极探索解决农地细碎化经营的有效途径研究——河南省民权县农地“互换并块”模式的调查与思考》，《开发研究》2013年第6期。⑨吴海峰：《县域经济发展的立体思维》，《中州学刊》2004年第6期。⑩万宝瑞：《深化对粮食安全问题的认识》，《人民日报》2008年4月18日。

责任编辑：晓立澍文中州学刊2014年第10期解决公共交通拥堵问题的法治思考2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10