地方政府债务异化的风险与矫正

摘要：近年来，在我国分税制财政管理体制改革后产生的财权与事权不匹配、财力严重缺少的现实背景下，作为理性的经济参与人和政治参与人的地方政府，为了大力发展地方经济达到效用最大化，将举债作为现实中最容易的路径和较优之选。这种地方政府举债行为的“异化”在促进地方经济高速发展的同时，也带来财政风险和金融风险的不断积聚，债务规模的持续增长，政府信誉的损害，实体经济的被冲击和民生保障的弱化等一系列严重问题。为了终结地方政府持续大量举债的“异化”行为，推动地方经济健康科学发展，应采取科学的政策和措施化解地方债务的风险和问题，全面完善考核体系，深化分税制改革，完善地方财税体制，实现地方政府财权、事权、财力等方面的匹配。

关键词：地方政府；地方债务；异化；分税制

中图分类号：F810.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0043-04

近年来，地方政府在发展经济过程中大规模举债行为，虽促进了地方经济的高速发展，但是与发展相伴的是负债规模的急剧扩张，地方财政风险和金融风险的不断积聚，为地方经济健康可持续发展埋下了巨大的隐患。国内外学界对地方政府债务与经济发展的关系，地方政府债务的成因（经济、政治、官员行为等）、问题及解决（包括国债和地方政府债务）等都给予了高度关注，开展了大量的研究。但缺乏从地方政府作为理性的政治经济人角度的分析和研究，笔者拟结合我国分税制改革以来的地方财政实际状况和经济发展的现实情况，从地方政府作为理性的政治经济人角度来深入分析这个问题。

一、地方政府举债的动机、背景及成因

根据我国预算法等相关法律规定，地方政府不允许发行债券。但是迫于经济发展的压力与财力事权不匹配的现实，地方政府常常靠举债来发展地方经济。2011年，国家审计署对全国地方债务审计后，提出过明确的要求，要求地方政府积极稳妥地处理存量债务，清理并规范融资平台公司。但是从实际运行来看，地方政府债务规模还在继续大幅扩大，同时地方政府举债的方式也越来越隐蔽和多样化，部分地区的债务负担越来越重，偿债能力也在大幅下降。

1.地方政府举债动机与条件

客观上，中央政府设定经济增长目标是地方政府发展经济的外生动力。在地方事务中，由于中央政府与地方政府之间的代理关系，二者之间的目标必然既存在统一性，又存在矛盾性。也就是说，地方政府作为中央政府的代理人既要代理执行中央政府的政治和经济意图，又要在有限的条件下实现自身利益最大化。当二者的利益出现矛盾时，地方政府与中央政府将不可避免地出现博弈。在博弈的过程中，由于中央与地方政府之间存在“信息不对称”问题和地方政府存在“机会主义行为倾向”，而且财政分权体制下中央在渐进式改革过程中所掌握的大量可以直接支配的资源必须依靠地方政府来配置。因此，为了克服对经济分权体制运行和信息不对称产生的地方政府利用信息优势谋取自身利益的不利影响，中央政府假定一个地区的经济增长能够反映这

作者简介：薛贵，男，财政部财政科学研究所博士生（北京100142）。

个地区地方政府的执政水平和居民的福利状况，通过设定就业、增长和税收等经济指标以较低的成本获取地方行政管理和居民福利水平的信息，并间接地传达政治意图。

地方政府作为经济参与人和政治参与人产生了经济发展的内生动力。作为具有社会主义特色的市场经济参与人，地方政府一方面追求地方经济绩效最大化，产生了公司化行为；另一方面，地方政府官员还追求效用的最大化，极力扩大掌握地方经济及资源的权力，扩大公共支出、兴办各种工程以创造设租与寻租的机会。作为社会主义社会的政治参与人，中央政府对地方政府的考核和激励方式导致了上述地方政府发展经济行为的改变。由于中央政府采用相对绩效评估方法，使得政府官员为了晋升，为了超越其他竞争者，为了实现经济增长而展开激烈的竞争，由此产生地方政府官员发展经济的巨大内生动力，使地方政府热衷于追求被考核指标（如GDP）的最大化，通过不断的公共支出拉动本地区GDP的快速增长，发展经济、增加地方财政收入成为地方政府的头等大事。

2.地方政府面对的现实背景

一是分税制改革导致的地方政府事权与财权的不对等。为了解放和发展生产力，实现国民经济健康高速发展，1994年我国实施了分税制财政管理体制改革，产生了财权向中央集中、事权向地方倾斜的格局。在分税制财政管理体制下，虽然地方政府缺少财权支配的权力，也没有足够的财政收入，但是它们承担的责任却是硬性的（如粮食补贴、农村义务教育经费等），这种财权和事权的不对等客观上造成了在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口。

二是转移支付使地方财政对中央财政的依赖程度高。我国财政制度的一大特点是转移支付在财政支出中比重较高，地方财政支出依赖转移支付的程度随着层级的下行而越来越大。地方政府收入和支出之间产生的缺口主要由中央政府通过转移支付来弥补。纵向财政不平衡引起的地方政府对转移支付的依赖会加大地方政府对中央政府的救助预期。

三是中央政府对地方政府债务的预算软约束。由于现行的预算体制不完善，约束机制不刚性，地方政府债务收支未纳入预算管理，从而导致债务监管不到位，为地方政府扩张支出、进而大规模举债提供了温床。实践中，由于下一级地方政府扩大支出规模产生的经济发展客观上为上一级地方政府的政绩考核“添砖加瓦”，所以上级地方政府对下级的扩张行为通常采取默认甚至鼓励的态度。这样，各级地方政府在权衡得失的基础上，纷纷采取投机等短期行为，随着地方政府层级的不断下沉，支出规模也在不断放大。

四是地方官员任期较短且缺乏有效的债务审查机制。我国地方官员任期短且变动频繁，在任者倾向于将借债成本转移给继任者，从而降低自身的借债惩罚成本，这种借债成本和收益的非对称性助长了当期地方政府的短期行为，使在任者倾向于过度借债和过度支出。从目前我国地方官员任免体制看，地方官员届期为5年，最多连任两届。但实际工作中，地方官员任期都远远小于10年，很多地方政府尤其是市县政府的主要官员很少任满一届。地方政府借债，特别是大量公共基础设施借债期限往往高于10年。任期过短使得地方官员热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短频快的“政绩工程”，结果给后任留下不少“大窟窿”、“烂摊子”，而相当一部分政绩工程都是需要大笔的资金投入，这是地方政府尤其是市县级政府债务累积的一个重要因素。

3.地方政府举债的路径选择和路径依赖

简而言之，地方政府发展经济最容易动用的资源有两类：一是政府信用；二是资产，以土地资产为主。这样很简单的逻辑就会出现，用政府信用来举债，用资产来还债。所以，地方政府多倾向于通过大量举债来发展地方经济。一是地方政府通过大量举债加大地方基础设施的建设和投资；二是通过良好的基础设施建设，利用地方的土地资源、金融资源、人力优势压低要素成本来吸引投资者投资地方，进而产生税收，促进地方经济发展；三是通过加快基础设施建设，区分工业用地和商住用地的价格，使商住用地价格激增，从而使地方政府获得土地出让金，而这些出让金是地方政府的预算外收入，在使用上有较高的自由裁量权，这种方式使得地方政府的大量举债有了偿付基础，促使地方政府更加有冲动举债。

现实中，地方政府在与中央政府的博弈过程中，地方政府举债的行为既可以提高中央政府对地方政府的政绩评价，又可以最大化地方政府官员的个人福利。在预算体制不完善、约束机制不够严格的情况下，地方政府会扩张支出，进而把举债作为筹集资金的一种路径选择，通过成立各种融资平台，在短期内筹集到大量建设资金。由此，受益的地方政府便会沿着原来的路径选择继续持续过度举债。

不过，尽管我们可以看到地方政府举债对地方的经济发展起到了一定的作用，但是由于缺乏约束等原因，原来的错误可能被锁定在一种无效率的状态中。

综上，地方债务不断非理性扩大的根本原因是在分税制改革的执行不到位产生的事权和财权的不匹配的情况下，地方政府为了提高政绩、促进经济发展、谋求个人福利最大化等而产生的选择。

二、地方政府举债行为的异化及其危害

1.地方政府举债行为的异化

近年来，地方政府举债行为“异化”的表现为，地方政府债务规模不断放大，债务形式不断隐蔽化，融资主体不断多元化，监控难度不断增大，隐藏风险不断提升，等等。

一是形成庞大的债务规模。2013年，国家审计署发布的第32号公告显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务规模为206988.65亿元，负有担保责任的债务规模为29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务规模为66504.56亿元，数额庞大，令人惊心。

二是债务形式多样化，融资主体多元化。在地方政府举债的主体中，较多的是地方政府融资平台和国有非营利机构等。因借债主体较多，造成管理上的困难，从而有可能导致融资过程的失控以及融资风险的放大。

三是地方债务缺乏“阳光化”，财政杠杆不断加大。地方政府作为经济参与人为了实现经济效益的最大化，从而产生了公司化的行为。但是，在中央政府强化对地方政府的债务管理和银行收紧对地方政府及其融资平台公司信贷投放的现实环境下，一些地方政府继续利用各种资源，使地方债务的杠杆化和隐蔽性进一步提高，通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等更加隐蔽的方式变相举债。这些融资方式造成了地方政府债务隐蔽性强、不易监管、融资成本高、财政风险加大等一系列问题。

四是管理分散，缺乏有效的偿债机制。由于地方政府往往是多部门融资、分散管理，地方债务的数目、管理机构、引进项目等缺少一个统一的监管体系，各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。

五是部分单位违规取得和使用政府性债务资金。国家审计署审计结果显示，一些地方政府在债务资金的举借、管理和使用等方面均存在不够规范甚至违规的问题。举借方面，一些地方政府通过融资性平台公司以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；管理和使用方面，一些地方政府和融资平台公司违规将债务资金投入房地产市场、资本市场、或用于楼堂馆所的修建，部分地方政府还违反国家产业政策，将债务资金投向高能耗、高污染、产能过剩的产业和低效重复建设项目中。

2.地方政府大规模举债的危害

一是损害地方政府信誉。如地方政府负债过度，一旦经济下行、资金链断裂，将会导致地方政府债务风险与支付危机，例如政府建设部门无法兑现与建筑商的合同支付承诺，拖欠工程款、公务员和教师的工资报酬等，政府信誉就会受到根本性的损害。

二是地方政府占用信贷资金过量对实体经济造成冲击。国家审计署审计结果显示，截至2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%。由于银行信贷资金大量流向地方政府融资平台，导致企业难以得到正常信贷来源，或贷款成本增加，大大影响企业的生存与发展。而政府融入的信贷资金流向主要是与建设领域相关的产业链，其他众多的产业领域则面临信贷量萎缩的压力，单一或少数产业占用过多的信贷资源将危及众多的其他产业，进而全方位影响国民经济。

三是弱化财政对民生的保障。为了维护政府信誉，在地方政府过度负债状况下，势必导致财政倾注财力用于偿债。在可用财力总量的制约下，无疑会影响财政对民生方面的后续投入，影响区域性国民经济社会协调发展的保障能力。

四是造成土地资源大量消耗与形成房地产市场泡沫。在目前的发展模式与财政分成体制下，地方政府依赖财政收入来解决高额债务已于事无济，主要的收入来源是土地收益。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。于是地方政府大量收储出让土地，导致一方面空房率逐年翻高，另一方面房产价格日益攀升。

五是逐步推高金融风险与通货膨胀。在我国，金融部门普遍将政府信贷视为优质资产，但政府过度负债可能导致政府信贷成为不良资产。正如国家审计署审计结果显示，由于偿债能力出现问题，一些地方政府只能借新债还旧债。2012年，有5个省会城市本级政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。一旦银根紧缩，或宏观层面对地方政府债务实行控制，融资性公司的资金链就会断裂，大量银行贷款就将成为不良资产，进而就会导致金融风险。同时，由于信贷资金的大量投放，极易出现现金流动性过猛现象，从而形成通货膨胀。

六是资源的不合理配置和浪费。首先，地方政府的过度举债使地方政府持续热衷于投资，进而导致资源的不合理配置、效率的低下、重复建设、投资回报率低、产能过剩等一系列问题。截至2010年底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设为11168.11亿元，而部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举新债还旧债。2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达54.64%。地方政府举债资金的闲置造成了大量的资源浪费。截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。

三、矫正地方政府举债行为异化的政策建议

1.完善地方政府考核体系，对地方政府实行分类管理、分类考核

建议根据各地方实际情况的不同，对各地方政府实行分类管理、分类考核，建立健全科学、长效、多维度、有侧重的地方政府考核体系，全面客观地评价地方政府在经济、社会、民生、生态文明建设等方面的贡献，引导地方政府实现有质量的增长，使地方政府的长久繁荣目标与短期进步目标实现有机结合。如对城市污染严重的地方政府应加强对于环境治理、实现生态文明建设的考核侧重；对地方政府债务负担严重的地方政府应加强对于债务风险防范、存量债务问题清理、增量债务限制等方面的侧重，等等。

2.深化分税制改革，完善地方财税体制

深化分税制改革一是要明确地方政府的职能定位，解决地方政府应该“干什么”的问题，也就是明确地方政府的事权；二是要完善地方财税体系，建立健全地方税种和税基，统筹地方政府的收入来源，明确地方政府“有多少钱”，也就是明确地方政府的财力；三是在明确地方政府“干什么”和“有多少钱”问题的同时，解决地方政府“能花多少钱”和“如何花钱”的问题，也就是明确地方政府的财权；四是完善纵向转移支付制度、减少地方政府依赖，积极探索横向转移支付制度的建立健全，形成地方政府事权、财力、财权匹配。

3.妥善处理存量地方政府债务、规范增量地方政府债务

对于存量地方政府债务，应该在摸清家底的情况下，因地制宜、妥善处理，切不可采取“一刀切”的方式解决。要防范地方政府债务危机的发生，并做好相应的应急预警措施，使存量地方政府债务平稳消化。对于增量地方政府债务，应该建立健全地方政府债务管理体系，包括但不限于规范融资渠道、以总量控制和结构侧重的方式纳入预算体系以实现刚性约束、规范投资方向和审批制度、建立健全偿还和信息披露制度、明确偿还和问责制度、增加对地方政府举债行为的社会约束和监督等等。

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责任编辑：晓立中州学刊2014年第10期粮食主产区实现农民增收的系统研究2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10