应对我国地方政府债务风险的新思路

谷亚光+谷牧青

摘要：近年来，由于财税体制改革方案贯彻不彻底，税收收入大部分归入中央财政，造成基层政府税源分散和数量不足，导致各级政府之间的财权与事权划分不匹配，地方财政创收能力下降，地方政府为了发展地方经济，增加财力而大量举债，形成地方债务的迅猛增长，积累了大量的金融风险，面临着规模巨大、融资与投资期限错配、信息披露和监管缺失、对土地收入和银行信贷高度依赖等严重问题。针对以上问题，应采取加快发展市政债券、完善制度设计、建立健全债务问责和政绩考核机制、合理调整债务结构等措施，有效化解地方政府债务中的金融风险。

关键词：地方债务；金融风险；对策建议

中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0039-04

2014年6月，世界银行和国际货币基金组织同时对我国过度依赖信贷扩张的经济增长模式提出警告，指出地方政府存在借助影子银行的高息贷款进行“借新还旧”来应对偿债压力的行为，积累了大量的金融隐患。据国家审计署的近期审计，截至2013年6月，我国省、市、县、乡四级地方政府的直接债务达10.89万亿元，占GDP的比重约为36.4%；如果包括或有债务，则地方政府广义债务①高达17.89万亿元，占GDP的比重约为53.2%，政府债务风险基本可控。但由于时下国内经济下行压力未得到明显缓解，财政收入增长缓慢，地方政府债务中的金融风险不容忽视。笔者结合对近几年我国宏观经济形势的分析，对地方债务的现实状况、膨胀原因及蕴含的金融风险进行系统研究，并针对存在问题，提出化解地方政府债务风险的应对措施和建议。

一、我国地方政府债务的现状

1.地方政府债务增速较快

为应对国际金融危机的负面影响，我国在2009年实行了一揽子经济刺激计划，财政政策由“稳健”转为“积极”，地方投融资平台在全国遍地开花，地方政府债务迅猛增长，融资规模几乎翻了一倍。2010年，地方政府债务增速得到了一定控制，但2011、2012年仍保持较高增长速度。进入2013年，地方政府债务增速有所放缓，但由于基数较大，债务总量控制工作面临形势依然严峻。截至2013年6月，省、市、县三级政府的各类债务之和比2010年末增长了63.52%，年均增速达21.17%，明显高于社会融资和信贷规模的增速，债务总量和风险敞口继续膨胀。在债务分布上，地方债务主要集中于市级（约占40%），其次是省级和县级（乡级债务微小），省、市、县三级政府负有偿还责任债务年均增长率分别为14.41%、17.36%和26.59%。可见，随着财力层级和偿债能力的降低，地方政府负有偿还责任债务增长速度呈递增态势：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大，这与当前基层地方政府财力吃紧局面恰成倒挂。

2.地方政府债务存在较大区际差异

作者简介：谷亚光，男，山西大学商务学院特聘教授（北京100037）。

谷牧青，男，中共中央党校经济学部硕士生（北京100037）。

的债务分布。②在区际分布上，东部11省约占47.48%，西部11省约占28.72%；中部8省约占23.59%。在省际分布上，江苏、广东、浙江、四川、上海和山东是债务占比最高的6大省（市），合计占比约为33.88%。债务区际分布呈现出“东部占半壁，江苏为群首”的态势。在区际之间总体状况的比较上，经济发达地区的县级负债比重较高；经济落后地区的省级负债比重较高。③因此，发达地区由于负债较为分散且层级下沉，所以债务的管理和财力的纵向平衡应作为关注的重点；落后地区省级融资平台所偿还的资金来源和再融资能力则更需要关注。

3.巨额债务对政府财政构成巨大压力

过去几年中，地方政府借助投融资公司构建了有效的举债平台，为经济发展筹集了大量资金，但规模不断扩大且结构日益复杂的地方政府债务最终仍要由地方财政来偿还，对我国的财政收支和金融稳定构成巨大压力。当前地方债务融资虽然来源不一，但最终仍来源于银行贷款。一旦地方财政出现资金链条断裂，就会对银行资产产生剧烈冲击。我国现存的地方融资平台大多存在违规担保、投资经营不善等问题，诸多风险最终会通过融资平台向银行转嫁，从而对我国金融体系和国民经济造成负面影响。

二、我国地方政府债务膨胀的成因分析

1.财税体制改革贯彻不彻底

1994年，我国进行的分税制改革在财政收入上规范了中央与地方之间的分配关系，实现了税收规模的快速增长，有效解决了中央政府财力缺乏难题，并为分税制财政体制的建立奠定了基础。④但由于财税体制改革不彻底导致很多遗留问题。首先，分税制改革造成税收收入大部分归入中央财政，而基层政府税源分散和数量不足，地方财政创收能力下降。其次，中央与地方的事权分配不明，大量基础设施建设、公共服务和社会保障事务均由中央和地方共同承担，且需要地方政府提供的配套资金有增无减，造成“财权重心上移”而“事权重心下移”结果。

2.投融资体制与债务资金监管体制存在缺陷

当前，我国经济体制正处于转型时期，过去的政府性投融资体制逐渐被打破，但新的投融资体制尚付阙如。地方政府受到“政绩考核”和“经济利益”的双重驱动，纷纷拓宽投资领域，存在着过度投资行为。这导致资金运作效率低下和资金来源相对不足，致使政府运用土地抵押等方式取得项目资金，而项目的投资收益却难以按期偿还债务。最终，为应对偿债压力，部分地区又被迫借助于“影子银行”的高息贷款进行借新还旧，积累了巨大的潜在风险。此外，在债务资金的运用方面，很多地方政府的投资项目缺乏科学规划，地方融资的审批程序不规范，投资项目建设缺乏有效的监督。同时，地方债务核算体系尚未完全建立，地方政府债务底线不明，导致地方财政“入不敷出”。在债务资金的监管方面，我国尚未设立规范的债务管理机构，中央政府和地方人大对地方政府债务都缺乏有效的监管约束，而且各级政府间的债务责任边界模糊，地方政府认为局部债务问题最后总会有中央政府“兜底”，最终酿成严重的“道德风险”。

3.经济刺激计划的负面影响

2009年，我国出台了“4万亿元”的经济振兴计划，通过加大公共投资和财政扩张拉动经济增长，有效应对了金融危机对我国的冲击。但在4万亿元刺激计划中，中央政府出资1.18万亿元，而地方政府需要出台自己的刺激方案而且要承担配套资金高达近2.8万亿元，由此掀起了地方性基建投资的热潮。然而，在既有财政体制下，地方政府能够支配的财政收入无法承受大规模的基建投资对资金的高额需求。因此，投融资公司和影子银行就成为各级地方政府完成投资的主要资金来源，最终导致地方融资平台数量急剧增加。同时，面对金融危机的压力，相关部门放松了对楼市的调控和地方融资平台的监管，为城投债的高发创造了条件。

三、当前地方政府债务面临的金融风险

1.地方政府债务信息披露缺乏透明度

就国际经验而言，“市政债”在地方政府债务中具有最高的透明度。“市政债”在发行前首先要经地方议会批准，并且在发行过程中，债务发行的三大要素（发行主体、发行数量、发行目的）都必须在资本市场进行妥善披露。反之，银行和信托贷款、向上级借款等举债方式透明度较低。当前，我国透明度较高的地方政府债在地方债务余额中的比重仅占10%左右；而在欧美等发达国家，高透明度的地方债务占比高达50%—60%。我国地方政府负债的透明度偏低，导致债务在融资过程中难以得到合理有效的控制，极易造成过度负债。这不仅会造成社会舆论压力，而且会影响自身的举债能力，进而累积巨大潜在的金融风险。

2.地方政府债务来源集中度较高

由于财政制度和相关政策的限制，我国的地方债市场规模较小。因此，作为地方主要融资渠道的“融资平台”虽然数量巨大，但其运作资金最终主要来源于银行系统（目前地方债务余额中银行贷款约占60%）。而发达国家银行贷款占地方债务余额的比重极低：在英国和澳大利亚约为10%—20%，而美国约为8%。同时，美国的“市政债”持有比例中，个人所持份额约占50%，其余的50%分散在银行、基金、保险等机构投资者之间。投资主体的分散化，有利于降低由于地方政府违约而导致的系统性风险的概率。目前我国地方政府债务来源集中度较高，而且财政部在2009年代理发行的地方政府债券中，5年期债券总额约达620亿元，这部分债务将于今年集中到期，同时地方融资平台贷款也将迎来还款高峰，增加了地方政府债务面临的金融风险。

3.地方政府债务和投资收益的期限严重错配

众所周知，发达国家的地方政府债务期限多高达10年，而我国地方财政由于过度依赖银行融资，地方政府债务平均偿还期限较短，多数在3年以内。这是因为银行负债的期限大约在半年以内，所以难以向地方政府提供规模巨大的长期贷款。地方政府的投资项目一般需经10年以上的收益累积才能彻底还本付息，因此地方政府债务面临严重的期限错配风险。为了应对追加投资的压力，地方政府常常被迫为所投项目进行反复融资。一旦宏观经济或资本市场出现较大波动，所投项目就可能无法获得再次融资。同时，在当前地方政府资产中，变现能力较弱的非金融资产约占80%。地方政府一旦出现偿债危机，利用变现资产来偿债的途径亦困难重重。

4.地方政府债务的偿还对土地收入的依赖加剧

1988年我国将“土地使用权可依法转让”纳入宪法修正案，标志着土地有偿使用制度的确立，此后我国土地出让收入逐年递增。目前，土地收入已成为地方政府收入的主要来源。我国地方债务一般以财政作担保，在土地出让收入占据地方财政收入近一半情况下，以地方财政作保在一定程度上可以说是以土地收入作保，地方政府和银行都以地价上涨作为债务履约的期望。但我国土地资源相对有限，土地的稀缺性决定了以土地财政作为创收来源的不可持续性。自2014年第二季度以来，房地产市场疲软，房企购地更加谨慎，但地方政府供地欲望却依然强烈，导致我国一、二线城市的土地溢价率降至最近两年的最低水平。⑤受经济增速放缓和房地产市场疲软的影响，今后我国土地溢价率继续下滑的可能性很大，各地政府面临的财政压力可想而知，以土地为主要担保对象的地方债务风险重重。

四、应对地方政府债务金融风险的措施

1.逐步放开地方债券发行权，积极发展市政债券

2014年，财政部开展了地方债自发自还试点工作，一定程度上有助于促进融资与投资期限的匹配，缓解地方债务压力，从而使地方政府逐步摆脱对银行信贷和土地收入的过度依赖，避免出现系统性风险；其次开展“自还”，可以对地方发债冲动形成抑制，无疑为地方债务管理开辟了一条捷径。今后在地方政府相关经济指标经审核后符合“自发自还”要求的前提下，要逐步把具有高隐蔽性且高风险性的“地方融资平台”模式，转变为以市政债券为主体的融资模式，避免地方债务风险在银行体系内过度集中。对于已经存在的融资平台，中央政府要进行及时妥善地处理，严防融资平台进行变相借债。通过不断深化财政体制改革，充分发挥市场机制的资金运作效率，增加地方融资的透明度，使债券利率更好地反映违约风险，最终实现地方债务管理正规化、社会化和透明化的目标。

2.完善制度设计，加强对地方政府债务的制度约束

针对现存的地方债务问题，应从行政、立法和体制改革三个方面多管齐下。首先，尽快建立统一的地方债务管理机构，促使地方政府举债行为规范化。其次，建立对地方债务的立法监督机制，严格限定地方政府债务的担保来源、筹集上限和用途，逐步摆脱对土地收入的依赖，并遵守“政府债务黄金法则”，政府发债所筹资金必须用于地方投资建设，不得随意用于经常性支出。地方人民代表大会也应当立法，将本级政府债务限制在一定的偿债指标之内。市政债券在发行前必须经过地方人大批准，且财政部门必须及时客观地公示财政收支和偿债能力等信息，进而提高信用评级的可信度，实现市政债券风险定价的准确性。最后，进一步深化财税体制改革。地方政府债务管理制度的完善要同分税制改革相对应，明确中央政府和地方政府在地方债务运行过程中所行使的权利。一方面要适当上移部分事权和支出责任，同时也要向下释放财力到市县级政府，并适当逐步提高增值税、企业所得税等共享税中地方政府的占比。

3.探索建立有效的“债务问责”和“政绩考核”机制

长期以来，我国主要运用GDP等指标对官员进行政绩考核，而忽视了债务风险、施政成本、公共服务等。因此要在地方政府治理层面上建立合理有效的债务问责机制，应从两个方面同时展开：一是建立和完善地方官员个人层面的问责机制，把债务管理决策的成效纳入主政官员政绩考核内容；二是建立有效的“集体决策”问责机制，债务集体决策必须遵循合理的预算程序，使“预算问责”成为“债务集体问责”机制发挥作用的首要平台，最终实现个人责任和集体责任的均衡。⑥同时在“政绩考核”上，相关部门应全面贯彻中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，并积极借鉴发达国家的考核方法，结合各地自身的经济、社会、文化情况对地方官员政绩进行客观公正的评价。

4.调整债务结构，进行适度的外债融资

随着我国资本市场的逐步开放，境内机构对境外资金的需求动机也逐渐增强。据国家外汇管理局统计数据，截至2014年3月，我国外债余额约为5.4万亿元人民币。相对于我国当前近4万亿美元的外汇储备来说，外债规模依然相形见绌，融资空间尚待开发。目前，相对国内政府债务融资利率不断攀升的趋势而言，海外发债利率低于4%，可大大降低未来的偿债成本；其次，海外发债期限高达5—10年，期限优势较为明显，且没有中央政府托底的风险，能够激励地方融资平台提升自身的风险调控能力。当然，海外发债所要求的标准要比国内发债更为严格，地方政府应充分衡量自身的债务资金运作和偿还能力，切勿盲目跟风。相关部门也应在资金的筹集、使用和偿还等环节加强管理。总之，海外发债能降低我国基建融资的成本，地方融资平台进行外债融资，是我国政府债务融资的一种有益探索，但要在探索中不断规范和完善融资行为，维护好融资平台和地方政府的信用。

注释

①包括直接债务（负有偿还责任债务）以及或有债务（负有担保责任债务和可能承担一定救助责任债务）。②数据来源：2013年各省审计局政府债务审计报告。③浙江、内蒙古、四川、重庆等地区县级债务占比在50%以上；而山西省级债务占比约62%，位列全国之首。④贾康、程瑜：《新一轮税制改革的取向、重点与实现路径》，《中国税务》2014年第1期。⑤中原地产市场研究部的统计数据显示：2014年6月，我国一线城市土地出让平均溢价率仅为2.3%，而最近一年约为30%；二线城市土地出让平均溢价率5.8%，此前一直保持在15%左右。⑥王雍君：《用制度管控政府债务风险》，《中国金融》2014年第7期。

责任编辑：晓立瑜言中州学刊2014年第10期地方政府债务异化的风险与矫正2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10