事业单位分类改革问题研究

程 爽，孙红军，李 红，滑志鹏

（1.北京市丰台区科技开发中心，北京100071；2.北京理德斯普企业管理咨询有限责任公司，北京100081）

1 引言

事业单位是我国特有的一种介于政府机构和企业之间的组织机构，主要为社会提供公共服务和公共产品。我国现有约126万个事业单位，共计3000多万名正式职工，900万名离退休人员，涉及国内居民、企业生产生活的方方面面，是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

但同时也应该看到，我国社会事业发展相对滞后，部分事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活，工作效率低下；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，不能满足社会日益增长的对公益服务的需要；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱，这些问题都影响了公益事业的健康发展，因此迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

2 事业单位分类改革发展历程与政策分析

2.1 事业单位改革发展历程

我国的事业单位改革自20世纪80年代中期开始，先后历经几个重要阶段，在不断的探索和总结的过程中，形成了现今事业单位分类改革的政策。

第一阶段，1985～1992年，这一期间，国家有关部门先后针对科研单位、卫生事业单位、教育事业单位、艺术表演团体发布政策，陆续开展对科学技术、教育、卫生、文化等领域内的体制改革，事业单位改革逐步展开。

第二阶段，1993～2005年，这一阶段中，国家关于事业单位改革重视程度不断加大，对其认识不断深化，在具体领域和总体方向确定方面取得了一定成果。分类改革的方式，在这一时期得到确定。

第三阶段，2006～2010年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确要求加快推进事业单位分类改革。部分地区开始制定事业单位分类改革方案、开展了事业单位分类改革的试点工作，并取得了一些成效。2010年底，出版行业全行业改制完成，为其他行业的改制提供了示范。这一时期也是分类改革和具体制度构建的探索过程。

第四阶段，2011年至今。2011年3月下发、2012年4月公开发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下文简称《指导意见》），标志着我国事业单位改革进入全新阶段。《指导意见》对改革的重要意义、指导思想、基本原则、总体目标与主要内容等进行整体部署，提出按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，明确了改革总体目标及阶段性目标。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，到2020年建立起完善的管理体制和运行机制，形成基中国特色公益服务体系。

2.2 事业单位分类改革政策分析

2.2.1 改革层面不断深化

行业事业单位改革方面，文化表演、出版传媒和检测检验等领域内的事业单位，正在进行或已经完成了转企改制工作。在制度方面，人事制度改革、养老医疗制度、内部控制制度方面都有相关政策出台指导。截至2010年，全国实行聘用制度的事业单位和签订聘用合同的人员接近80%。

2.2.2 分类改革方向细化

对事业单位进行分类，有针对性的指定改革措施，是我国现行事业单位改革的重要方式。具体分类的方法经历了两个阶段，且两阶段之间存在继承和合理化发展的内在联系。

在1993年的指导政策中，根据国家财政拨款模式不同，将事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类，分别进行有针对性的管理（图1）。

现阶段，我国事业单位分类的主要依据为社会功能，依职能将事业单位分为主要承担行政职能、主要进行生产经营和主要提供公共服务三类，称为“大三类”。主要承担行政职能的事业单位，将其行政职能剥离或者并归政府部门；主要从事生产经营活动、自收自支类的事业单位采用的经营方式类似于企业，因此如此类事业单位在经营的过程中采用市场化的方式，将能够得到较好的发展。

近年来对于分类主要变化是，2011年《指导意见》相较于2008年中央编办的《关于事业单位分类试点的意见》，不再将公益类事业单位划定为三类，取消原有公益三类即”提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位”，所有公益类事业单位都能或多或少获得国家财政的支持，对具有公益性质且能够全部或部分实现资源市场配置的事业单位，划为公益二类，不再全部依靠市场运作。体现了国家对于关乎居民切身利益的公共服务工作的关注与保障。

图1 事业单位改革分类方式变化图

2.2.3 强调公益性职能

根据2011年《指导意见》中的描述，事业单位分类改革的总体目标为到2020年我国事业单位改革完成，并形成中国特色公益服务体系。生产经营类和有行政职能的事业单位通过转企改制、行政职能的剥离和归并等方式脱离事业单位范围。从而改变事业单位现有机构设置冗杂、国家财政负担过大的现状。

3 地方事业单位分类改革实施方案案例分析

3.1 北京市事业单位分类改革实施方案

2011年中共北京市委北京市人民政府发布《关于分类推进事业单位改革的实施意见》；2013年，北京市人民政府办公厅再次发布《关于事业单位分类的实施意见》等6个配套文件，具体指导改革工作。实施方案及配套文件主要内容如表1所示。

表1 北京市事业单位分类改革实施方案主要内容表

北京市事业单位分类改革实施方案及其配套文件主要包括别认定、改革内容、财政改革、国有资产管理、收入分配制度等几个方面，内容基本涵盖了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》及其配套文件所要求的主要内容，对北京市当地事业单位分类改革有较好的指导作用。

但是北京市实施方案及其配套文件中并不包括创新事业单位机构编制管理、建立和完善事业单位法人治理结构两方面的内容。事实上，各地的实施方案相对国家的《指导意见》及配套文件都有所调整，并且在人事管理、编制管理等方面的改革力度相对更小，从另一方面暴露出事业单位改革推进速度缓慢的症结所在。

3.2 部分省市事业单位分类目录对比

我国事业单位从隶属关系上来说，主要包括直属于各级政府、人大、政协、法院等机构的事业单位和直属于上述部门下设机构的事业单位，各地的事业单位数量众多、所涉及的行业领域十分广泛。在这种情况下，要对事业单位进行全面深入的分类改革，预先指定分类目录就成为了必需。

现阶段各省市的事业单位分类改革正在进行之中，阶段程度不同，只有部分省份公布了其事业单位分类目录。现就江苏、吉林、黑龙江三省的分类目录做对比分析（图2）。

图2 黑吉苏三省事业单位类别比例图

如图2所示，三省分类目录中，生产经营类事业单位所占比例相当，约占14%；吉林省承担行政职能的事业单位比例最高约9%，黑苏两省行政职能类事业单位占比分别为4%和5%；公益类事业单位数量比例在三省目录内均在80%左右，黑苏吉三省比例分别为82%、81%、77%。由此数字可以推断，本轮事业单位改革后，大约将有14%的单位改制为企业，80%左右的事业单位将被保留。具体内容方面，通过对比三省分类目录，分析如下。

行政职能类。三省目录主要包括渔政监督管理、海事和航运管理、公路行政管理、道路运输管理、动物卫生监督等类别。无线电管理和测绘管理在三省分类不同，无线电管理在黑吉两省为行政职能类，测绘管理为公益一类，江苏省情况相反。

生产经营类。三省目录主要包括工程勘察设计、演出中介、非时政类报刊出版、经营性文艺演出、影视音像制作、经济鉴证类社会中介、经营性食宿餐饮服务单位。黑吉两省此类单位还包括农业养殖、物业服务两个类别。值得注意的是，三省对于科研单位有着不同的划分：江苏省将技术开发类科研统一划为生产经营类别；黑吉两省将开发应用型科研化为生产经营类，基础性科研则列为公益一类、基础应用科研、农林示范基地、种苗良种培育等列为公益二类。

公益类。公益一类和公益二类的划分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括义务教育类、文体类、卫生类、社会保障类、公共安全类、社会经济服务类、行政保障类、行政监管类等几大类单位。

4 事业单位改革问题与建议

4.1 事业单位分类改革现问题

4.1.1 政策落实情况有待提高

经过多年的探索和完善，目前已经形成了较为完善的事业单位改革政策体系，并且在出版、医疗等行业已经初步完成了转企改制，但是就全局看，仍有很大问题。

事业单位分类改革涉及机构部门数量多、涉及领域多、涉及社会居民的工作生活多，可谓“牵一发而动全身”，另一方面，事业单位改革涉及数千万人的切身利益，改革难度大。有学者指出，事业单位改革实改革的原动力仍然不足是制约改革深化的阻碍之一。事业单位改革涉及到事业单位工作人员的编制、待遇、养老等诸多问题，如何使现有事业单位队伍能够自觉自愿落实国家和地方的相关政策，是改革中面临的一大问题。

4.1.2 各地事业单位分类改革推进程度不一

虽然目前距离《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中的5年目标还有一年多的时间，但仍有部分省市的事业单位分类仍处于制定相关方案和指导意见的程度。晋渝粤浙沪五个试点省市的事业单位分类推进程度明显高于其他省份，以广东为例，省内佛山和深圳两地由于改革工作开展较早，其改革进程明显快于其他地区。

如何使事业单位分类改革超越各试点省、市范围，并在全国范围内保质保量的推进，是事业单位改革中的第二个问题。

4.1.3 公益类事业单位内部制度改革仍需优化

现行政策改革目标完成后，我国将只存在为社会提供共用服务的公益类事业单位。针对公益类事业单位制度的改革仍处于试水状态，现有政策只为改革确定了基本的方向和目标。在人事编制、薪酬待遇、养老福利、法人管理制度、内部财政制度等方面，各地陆续开展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能够落到实处的具体制度改革方案。

4.2 关于事业单位分类改革的几点思考

4.2.1 制定切实可行的政策和制度模式

5个试点省市分别分布于我国中部、西部、华南和华东地区，其试点经验具有一定的代表性。多角度全面分析试点省市包括分类划分、制度的制定与宣传等方面的经验，并就不足和经验进行针对性的总结和推广，对下一步指定切实可行的政策将有很大帮助。针对已经或计划进行转企改制的事业单位，利用优惠政策等多种方式，保证相关人员的合理利益，促进转企改制工作平稳有效开展。

4.2.2 统筹推进，各方合力促进事业单位分类改革在推进事业单位改革方面，要多角度多方合力促进改革进程。其一，改革的重要参与者，包括事业单位、各级编委等事业单位管理机构和下设事业单位的政府部门，要通过宣传教育等多种途径统一思想认识、统一改革目标，合理促进改革进程加快；其二，有针对性的利用指定优惠政策等方式，促进各地区事业单位分类改革协调发展。

［1］郑忠德.我国事业单位改革走向分析［J］.山东社会科学，2003（1）.

［2］范恒山.关于中国事业单位改革几个重要问题的思考［J］.中国经贸导报，2004（12）.

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［4］王澜明.改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾［J］.中国行政管理，2010（6）.

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