德绩并重 综合考量——中国古代政府绩效管理的启示

《支点》记者 何辉

德绩并重 综合考量
——中国古代政府绩效管理的启示

《支点》记者 何辉

不管哪个朝代，朝廷对官员的考核都不是单一指标，而是综合考量。

“史者，所以明夫治天下之道也。”唐宋八大家之一的曾巩用这句话告诉我们，历史是最好的教科书。

一个国家，该怎样考核官员？用什么指标考核官员？不妨看看历史。中国上下五千年，王朝更迭，制度更新，古人用智慧与心血创造并延续了中华民族的文明史，无论是盛世还是乱世，在治国方面总有一些值得今人思考和总结的经验教训。

华中师范大学历史文化学院副教授张达志认为，若仔细研究中国历朝历代对政府官员的考核制度，确实会发现一些很有意思的规律。

秦汉∶重结果轻过程

中国古代对官员政绩的考核，最早可追溯到夏禹时代。但真正对当今有参考意义的，要从统一中国后的秦汉时期开始。

“秦汉对官员的考核，说来复杂，但最核心的只有五个字——功、治、行、能、劳。”张达志说，虽只有五个字，但足以左右地方官员的升迁。

“功”，即功绩，官员实际做出的政绩，可用数字统计，与现代的GDP有些类似，但不完全等同；“治”，即治安，强调社会和谐；“行”，指德行、品行，如质朴、孝悌、廉公等；“能”，泛指行政能力；“劳”，即工龄。

虽说这五个字都是考核内容，但它们的重要性是不相同的。秦汉时期，朝廷对地方官员的考核重点按上述排序递减，即更看重官员的“功”与“治”，其中以人口有无增加、赋税有无增多、盗贼有无减少等为考核重点，这几项易量化，易统计，直观明了地展示官员的功绩。同时，考评时也会综合考虑品行、行政能力等主观性更强、不太容易量化的部分。

秦汉的这种考核方式，强调实在的功绩，但这种功绩并不只是强调以“钱谷出入”为代表的经济发展，而是因时、因地制宜，采取“具体情况具体对待”的原则，比如有的地方侧重于断狱和盗贼，有的则以“劝民农桑”或以组织军事征调和漕运的绩效为主。

隋唐∶结果过程同等重要

在魏晋南北朝时期,因长期战乱及政治体制的急剧震荡，极不利于考核的开展，这个时期的考核制度没有太多亮点。直到隋唐时期，考核制度再次得以创新。

相对于秦汉侧重于“功”、“治”等结果类考核指标，隋唐时期增加了“行”、“能”等过程类考核的比重，对地方官员来说，功绩与品行的表现同等重要。

唐代对考核的分类较为详细，将品行与功绩按“四善”、“二十七最”为标准来评定。“四善”是对官员个人品德、工作作风、工作态度等官德方面的总要求：即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。“二十七最”则是根据被考官不同的工作性质与职责，定出不同的要求，偏重行政能力和绩效。如“牧官”之最是“收养肥硕，蕃息孳多”，“屯官”之最是“耕耨以时，收获成课”。

除了以“四善”、“二十七最”考核标准之外，还有一些补充政绩条件，最典型的是据户口、垦田增减、租庸增减来升降州县长官考等的规定。

“可见，唐代对官员的考核，不单是跟经济有关的指标，也是综合考核。”张达志认为，但考核中增加“行”、“能”的比重后，因其不易量化，实际操作中往往只能以官僚的过失为基准来展开，其导向不利于激发官员的主观能动性。

宋元明清∶重过程轻结果

相较隋唐将“功”、“治”与“行”、“能”并重的考核体系，从宋朝起，考核进一步突出对官员品行的比重，而易量化的政绩要求被弱化，显得更为笼统。

这不只是考核侧重点发生了变化，在张达志看来，还带来了一系列更为严重的社会问题。“功”与“治”，看的是官员管理辖区的最终结果。以税赋为例，朝廷更注重的是地方官员对朝廷上交税款的多少，所以地方官员必须努力发展经济；“行”与“能”的考核，看的是官员在管理过程中的品行素质，朝廷更注重的是地方官员有无过错，有错就可能会被撤职，而无过就会没事。这种导向下，官员出现了不作为、无过即是功的倾向。而正因行能素质的主观性太强，又易引发贪腐之风。

到明清时，吏治腐败严重，贪污受贿盛行，甚至将考核当作清除异己、争权夺利的手段。特别是晚清，基本上对官吏政绩的考核只能是名存实亡了。

得失∶单一指标易出问题

尽管中国历朝历代的考核体系不尽相同，但有一点却让张达志感慨良多：“不管哪个朝代，朝廷对官员的考核显然都不是单一指标，而是综合考量。”

无论是秦汉，还是后来的宋元明清，虽然他们对考核的侧重各有不同，但基本都综合考虑“功”、“治”、“行”、“能”、“劳”这五个方面的能力，即便是“功”的考核，又分户口、垦田、钱谷等多项指标，可以说古代考核体系中，既注意全面性，又突出重点，既考察经济和社会指标，又注重对道德才能的评判，不是只看类似GDP单一指标的成绩。

“这不是说考核GDP就大错特错。”张达志说，GDP易于量化，便于上级掌握下级的功绩，但GDP过于笼统，不能真实反映出地方经济的发展状况，特别是不能很好地体现百姓的生活水平，这一点确是遗憾。今后若要完善考核体系，可以考虑增加一些易于量化但又能真实反映企业景气度、居民幸福等之类的指标。

另一方面，古代官员考核制度及操作实践中也有非常明显的问题值得警惕。对官员的考核，重结果轻过程的方式不好，容易导致急功近利的心态，比如有些地方为了发展经济而不顾资源环境的保护；重过程轻结果也不好，易让官员产生不求有功、但求无过的消极心态，同样也不利于地方经济发展。应该建立一套更科学的考评体系，把结果与过程的考核统一协调起来。