抗战时期中国共产党民主实践考察——以陕甘宁边区参议会功能发挥为视角

徐振光 齐卫平

（1.中共闸北区委党校，上海 闸北200435；2.华东师范大学，上海 闵行200241）

抗战时期，中国共产党在陕甘宁边区实践了轰轰烈烈的民主，民主的实践是以陕甘宁边区参议会为主要组织形式和载体的。陕甘宁边区参议会是中国共产党在抗日战争时期创建的最早、实施时间最长、最为完善的民主政治的主要组织形式，边区人民通过参议会行使民主权利，参与国事管理，它不仅是民意机关，而且是边区政权的最高权力机关。边区参议会作为中国共产党创建的特色议会在抗战期间共召开过两届三次会议，发挥了重要的历史作用。考察抗战时期中国共产党的民主实践，不能缺失对陕甘宁边区参议会功能发挥状况的探讨，这对深化认识抗战时期边区民主政治建设，发展人民民主具有重大的历史和现实价值。

一、发挥议决和立法功能，树立民主权威

抗战爆发后，为最大限度地吸引各抗日党派、阶级、阶层参加国家的管理和发挥他们的作用，中共中央决定在抗日根据地采取议会民主制的政权形式。按照中央的决定，陕甘宁边区于1937年下半年经过第一次民主选举产生了自乡、区至县、边区各级议会，边区议会制民主初具规模（1938年11月25日边区议会改名为边区参议会）。不久，毛泽东在一次会议上明确指出：“边区工作要有一个推动，要从边区议会做起，使边区能应付困难环境，造成对外有好的影响。因此边区议会要开。国民党攻击我们立异，我们为实行民主制度必须立异，否则不能表示我们的进步。”[1]P103而这个“立异”主要突出表现在边区参议会的产生方式及其议决、立法及监督功能的发挥上。

与抗战初期国民党统治区成立的国民参政会和各省市参议会仅是由“遴选”产生的参议员组成，性质上只是咨询机关相比，陕甘宁边区参议会是经过民主选举产生的，成立伊始即赋予了其议决与立法功能，是真正的权力机关。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定边区参议会不仅选举边区政府主席、政府委员及边区高等法院院长，而且批准关于民政财政建设教育及地方军事各项计划；通过边区政府所提出的预算案；决定废除或征收地方捐税；决定发行地方公债；议决边区单行法规；议决边区政府主席或政府委员及各厅厅长提交审议事项；议决边区人民及民众团体提交审议事项；决定边区应兴应革之重要事项等。组织代议机关、建立代议制度是为了通过它们的有效运行使其他各种机关组织的地位和权限合法化，并妥善解决国家和社会生活中的各种问题。历届边区参议会大会都选举产生了参议会正副议长、各常驻议员、边区政府主席和政府委员、边区高等法院院长，健全了政府和司法机关，决定了边区发展的重大事项，监督政府执行参议会的决议，从而赋予了陕甘宁边区政权的合法性，保证了边区政权机关的有效运行，推动了边区的建设与发展。

边区参议会还部分地行使了省市级地方机关的立法权，举凡边区的重要法规诸如政治制度、土地制度、人民权利、税收、法制等都有涉及，这在我国立法史上，是空前的。据统计，在边区存在的十多年时间里，制定、认可和颁行了64个类别、数量达千件以上的法律法规。[2]这些法律法规对维护边区社会秩序，促进民主政治和经济的发展，巩固政权和保护人民权利，保障抗战的胜利，都发挥了重大作用。

边区参议会议决权和立法权的赋予及其行使体现了权力机关性质和人民主权原则，与国统区的参议会形成了鲜明的对比，“边区参议会是边区人民的最高权力机关，它不但能集中反映全边区各阶层人民的要求，而且能将这些要求作成决议，通过政府见诸实施。”而“参政会名为‘民意机关’，实际上只是装潢门面的一个咨询机关，参政会中的提案，不是‘议而不决’，就是‘决而不行’，没有丝毫力量能使政府保证兑现。”[3]P514陕甘宁边区参议会权力真正来源于全体人民的授予，具有了合法性，而其议决权和立法权的行使又使其具有了权威性，是真正的权力机关。

二、畅通诉求，表达民意

反映和表达民意是代议机构的重要职能。一个优良的代议机构由代表了不同利益的不同阶层的议员组成，能提供各种有效的沟通表达渠道，政府藉此能够充分了解民众的意愿和利益诉求并形成相应的政策，从而调动民众对特定政策的支持和赞同。另一方面这些沟通渠道犹如安全阀门，受委托的民众通过它能表达自己的意见，有效调和政府与人民之间的矛盾。抗战时期，陕甘宁边区参议会作为最重要的民意表达机构通过多种方式和途径有效输入各抗日阶层的意见，予以整合形成共识，输出政策，较好地发挥了民意表达与整合功能，有力地团结了各阶层力量一致抗战。

1.参议员构成多元化，增强了参议会的代表性

1941年11月陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过的 《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定，凡居住边区境内的人民，只要年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举权与被选举权。选举范围的空前扩大，保证了当选参议员结构的多元化。

在阶级成分上，历届参议员都来自于不同的阶级阶层，如在第一届参议会上就“不仅有个人、农民、小资产阶级知识分子的代表，而且还有商人和地主、名流、学者和自由职业者，他们在一起讨论问题，意见非常融洽。”[3]P184在性别构成上，第一届边区参议会有6位女参议员，第二届边区参议会则有17位女参议员。在议员的党派成分上，“第一届参议会完全由党包办，临时请八个非党人士来参加。”[3]P377以致缺乏广泛的代表性。1940年3月中央决定在各抗日根据地建立“三三制”政权，即在人员分配上，共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。在实行这一政策后，第二届参议会的党派成分发生了很大变化，第二届参议会第一次大会“到会议员219人，共产党员123，国民党员24，救国会派1，居住边区的东方民族（日、韩、印度、荷印）及蒙、回、藏民族代表10，其他非党人士61。”[3]P377在选出的议会正副议长及常驻委员9人中，共产党人只占3个，保证了非党人士在民意机关占三分之二。中国共产党提出的“三三制”政策是使各界人民都有说话机会，都有事做的政策。参议员由起初的几乎“清一色”共产员成分向多元化的转变使边区参议会具有了广泛的代表性，极大地利于反映边区各阶层人民的诉求，提高政权的民意凝聚力。

2.积极倡导参议员发言并给予立法保障

议员畅所欲言，充分表达意见，是参议会职能正常行使的基础。在历届参议会大会上，边区政府主席和参议会议长都倡导参议员积极发言，指摘政府工作得失，提出意见和建议，如政府主席林伯渠在边区第二届参议会第一次大会上致词希望各参议员 “尽量反映各个角落的人民的意见，人民的要求和呼声。”[3]P240实行“三三制”后，为让非党议员充分表达意见，毛泽东在第二届参议会第一次大会上致开幕词即要求“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会，别人说得对的，我们应该欢迎，应该跟别人学习。别人说得不对，也应该让别人说完，然后慢慢加以解释。”[4]P809“西北局又反复的指示参加议会的党员要诚恳的与非党人士接近，鼓励非党人士对各种问题多发表意见”，同时政府主席林伯渠虚怀若谷，“请求非党人士尽量批评”，这“一切这些都使非党人士大为感动”，打消了他们的疑虑，“于是他们许多意见才敢于吐露出来。”[3]P379为促进各方意见的充分表达，《解放日报》还发表社论，要求在边区第二届第二次大会上要改变以往 “干部发言占多数的偏向”，“不让小组会及大会上的发言人多数属于官方的干部及少数名流人物，而要使得纯百姓议员代表无话不说无意见不讲。”[3]P302给予不同成分议员平等的话语权是参议会民意表达与整合功能发挥的基础与保障。为免除议员发言的后顾之忧，使其畅所欲言，表达意见，边区第一届参议会通过的《各级参议会组织条例》规定：“各级参议会议员在议会中之言论及决议，对外不负责任。”[3]P162

3.以提案为载体，实现民意的表达与整合

提案是民众表达意见，参议会进行民意整合的重要形式和载体。中共和边区参议会对提案的提出和讨论给予了充分的重视。

在提案的提出上，边区第一届参议会大会通过了十二件重要提案。为充分表达并聚合民众的意见，在边区参议会第二届第一次大会之前，边区政府发出《关于边区参议会开会致各县信》，要求各县“搜集人民的意见或提案，整理好交把参议员带来”，“每个议员都必先有准备，‘心中有数’，各县参议会县级分区级干部，各政党、各群众团体要帮助他们做好这些，使边区参议会开得更好。”[3]P228第二届参议会第一次大会通过的 《陕甘宁边区参议会会议规程》规定“凡参议员及边区之民众、文化、学术各团体，均得提出提案于参议会。”[3]P301在此要求和号召下，第二届参议会第一次大会通过了四百余件具体的提案，其一著名的提案即为李鼎铭先生提出的“精兵简政”案。鉴于该次大会“提案多而不精”的情况，在第二届参议会第二次大会召开前，中国共产党西北局下发通知，就提案的提出，强调：“各县应好好准备提案，择几个中心的提案，收集充分材料（有实例说明），提出具体办法（不只是原则的）。要能反映多数的下层意见，要在议员小组或常驻会上民主讨论 （不是党包办）。”[3]P388第二届参议会第二次大会通过了125件提案，和上一次大会相比，数量减少了，但质量得到了很大提高。参议会历届提案都关联到边区政治、军事、财政、经济、文化、教育、法律、社会、民运等诸多内容，覆盖面广，广泛集中了社会各阶层人士的意见。

在提案的讨论上，边区参议会也安排了较充分的时间予以讨论和审议。1941年第二届一次参议会会期共计16天，其中小组审议提案1天，大会讨论通过提案3天（财政、特种、军事提案1天，经济建设提案1天，政法提案1天），约占整个议程天数的1/4。1944年第二届二次大会共开16天，分组审查提案和大会讨论通过提案共用两天半。比较充分的时间保证，能使代表对每项提案充分发表意见，最后得出相应的结论，议会的民意表达与整合作用能得到充分发挥。

抗战时期陕甘宁边区历届参议会提案一览表

边区参议会以上述手段和方式实现了边区民众和议员较充分的高质量参与，较好地发挥了议会的民意表达与整合功能，以此为渠道，党、政府、群众之间以及群众的不同之间就边区的一些重大问题互相交换意见，使中国共产党与边区政府全面了解各阶层人民的意愿，保障了各项政策的有效输出，增进了了解，减少了人民内部矛盾，从而增强了边区自身的调节机制，改善了边区党、政府机关和人民群众的关系，实现了边区的安定团结，促进了边区各项事业的顺利发展。民意的充分表达和广泛汇集成为中国共产党在边区执政的重要基础和依据。

三、监督政府，督促政府改进工作

监督政府是代议机构的重要职能，代议机关有权力也有责任敦促其他国家机关正确行使职权，保障民意的实现。中国共产党领导人对参议会的监督功能有着充分的认识。毛泽东指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”[4]边区第一届参议会即提出要 “加强边区各级参议会的工作，使能经常反映民众意见，密切注视政府工作，对政府工作尽监督指导的作用。”[3]P139政府主席林伯渠在边区第二届参议会第一次大会上则 “希望参议员很坦白的指摘政府工作的缺点。”因为“只有在人民监督下政府才能把工作做好。”[3]P240多年担任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉通俗地说：“议会是人民直接选的，是主人；政府是议会选的，是佣人。主人对佣人有监督指挥的权利，佣人应接受主人的监督和指挥。”[3]P601941年11月边区第二届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确地赋予了各级参议会的监督职权：边区参议会监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员；督促及检查边区政府执行参议会决议之事项；审查政府预决算等。实践中，边区参议会主要通过以下方式较好地发挥了监督政府的功能。

1.审议政府工作报告

审议政府工作报告是边区参议会监督政府工作的一项重要的常规方式。通过审议政府工作报告，边区第一届参议会大会在作出的对边区政府工作报告的决议中较具体地指出了政府工作存在的问题，“譬如，边区的统一战线还不够巩固”，“民主的工作作风还未充分发挥”，“民众团体的民主生活还不够，未能充分发挥其力量”，“由于人力、物力、财力的限制，经济、文化各方面的建设，都还没有达到足以供给抗战需要的最高度”等。根据过去工作的成绩和缺点，边区参议会还特意指出了诸项工作范围与工作任务，“以作为边区政府今后努力的准绳”。[3]P137第二届参议会第一次大会在政府工作报告决议中指出政府工作“还存在着不少的缺点”，并进行了一一列举。为保证1942年度概算不被突破，参议会提出了希望政府实行精兵简政主张，加强生产，发展经济，厉行节约等措施，并同时决议由常驻议员组织小组委员会，负责设计并监督政府此项方案的彻底实行。这次大会还就政府税收问题指出了存在的缺点和改善的措施。

为加强对政府工作的监督，1941年11月陕甘宁边区第二届参议会第一次大会修订各级参议会组织条例，明确规定了边区及县参议会常驻委员会的设置及其职权，规定了常驻会享有监督政府执行决议，按期听取政府工作报告，提出建议与询问的权力。常驻会设置后，在参议会大会闭会期间较好地行使了对政府工作的监督职能。如谢觉哉所说：“常驻会和政府的关系是密切的。政府委员会开会，能到的常驻会议员都参加了。”“政府重要条例，都送经常驻会审核同意，以草案颁行，俟本会大会正式决定。常驻会建议及反映人民的意见，政府无不迅予办理。”[3]P445

2.对政府工作进行质问

质问是代议机关对政府进行监督制约的一项重要手段，这项工作的开展，对充分反映民意，监督政府和其他国家机关公正高效办事和遏制腐败都具有重要意义。边区参议会第二届一次大会通过的《陕甘宁边区参议会会议规程》规定：“凡参议员对于政府工作报告，均有询问权，询问时以书面或口头为之，由大会主席团通知主管机关负责人定期答复之；如认为答复不满意时，可再提出询问。”[3]P302在这一条规定中，赋予了参议员的询问权，但在实际运作中，我们看到用的是“质问”这一字样。在汉语里询问是征求意见、打听的意思，“质问”则是根据事实提出疑问，责问的意思。显然，质问与询问相比，监督力度要大得多。第二届第一次参议会大会共计16天日程，其中两天的日程专门安排为“大会质问政府工作，答复质问”，第一天由萧劲光具体负责，第二天则安排由林伯渠、南汉宸负责“答复质问”这一工作。在这次大会上，参议员们充分行使了这一权利，如参议长所说，参议员们“以无拘束，无成见，无强制，无私情的精神，批评了政府的工作，指出了政府许多的缺点，这就是大会上热烈的质问。”[3]P364边区参议会第二届第二次大会，共开16天，其中也专门安排了一个上午的时间答复参议员的质问。

边区参议会较好地注重了监督政府职能的发挥，把政府工作自始至终置于议会的监督之下，监督政府履行参议会决议，督促政府改进工作，促进干部作风的转变，使当时的陕甘宁边区政府成为当时世界上最廉价、最廉洁的有效政府。

四、教育民众，锻炼民众的民主能力

约翰·密尔认为，之所以将代议制政府称之为合乎理想的政制，重要原因之一就在于通过它的活动能够教育人民，协助他们发展自己的潜能，提高他们的知识和道德水平，培养良好的品格，促使其人格价值的发扬，从而增强人民对国家的责任感。[5]P21边区参议会以其充分的民主实践发挥了教育功能，成为训练民众政治素质、培养其政治品格的理想场所，很大程度上改变了边区民众教育和开化程度相对较低，几乎毫无权利意识和民主习惯的最初状况，极大地增强了民众的民主观念和民主能力，而民众民主观念的增强和民主能力的提升反过来又促进了参议会民主功能的良性发挥。

1.开展形式多样的宣传活动，增强民众的民主意识

通过民主选举参议员组成参议会是参议会行使职能，良好运转的出发点，边区在参议员选举过程中和边区参议会开大会之际，开展了形式多样的宣传活动。“民主政治选举第一”[6]P213，中共中央特别重视选举的宣传、解释与教育工作，认为这“是决定选举运动能否完成的一个基本条件”[7]P202，“每逢选举到来，首先是做选举教育，边区级和县级要办选举训练班，训练三五天或一星期，受过训练的人，到各乡区去做选举宣传，报纸、书报、戏剧，一齐动员起来，唤起大家对选举的注意，知道选举的意义及应该做些甚么事。”[3]P639宣传队“每组四、五人不等，分发下乡宣传。宣传的方法是进行群众团体如贫农团等的宣传、街市巷口宣传、院子宣传、屋子里宣传、个别的谈话等”。[8]除此，还在每次边区参议会开会时大力宣传。边区第一届参议会开会前，《新中华报》发表社论，提出要“采取集体的，小组的，挨家挨户的方式，组织与训练宣传队，使边区每一个人民均了解议会开会的意义。”[3]P911941年9月陕甘宁边区政府就边区参议会第二届第一次大会召开发出致各县信，要求“各县应广泛宣传，使人民认识边区参议会开会的伟大，是全体人民意见总表现的场所。”[3]P227通过这些宣传活动，极大地增强了群众的民主意识，认识到参议会之于边区发展、推动抗战的重大意义。

2.创新选举方法，在民主实践中锻炼民众的民主能力

在不妨碍选举秩序的原则下，参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定可以进行竞选。县和边区的参议员可通过集会和媒体为自己拉票，进行竞选。乡村选举的候选人也需到台上说明自己当选后的施政计划。竞选过程中，台下百姓尽可对候选人品头论足。竞选利于全面展现候选人的才能，选优汰劣，也利于激发选民参与的积极性，实现候选人与选民的互动交流，增强候选人当选后为选民服务的责任意识。而为便于民众参选，行使权利，根据陕甘宁边区地广人稀、群众文化水平低的情况，在选举方式上，因地制宜采取了多种灵活简易而有效的办法，如烧洞法、投豆法、背箱法等，这些创新的选举方法从边区民众的实际情况出发，最大可能地保障了选民的自主意愿的实现，增强了民众的民主意识，锻炼了民众的民主能力，体现了真正的民主。民主是一种有教育意义的体验，在边区参议会的民主实践中不仅“选民已经在热烈的实行民主权利，而且善于利用民主权利来检查政府的工作，提出自己的要求，选举自己所信任的人去实行自己的希望。”[3]P118“在各级参议会开会的时候，人民大胆的批评了政府，积极提出了意见并慎重地进行了政府的选举。这些事实说明了人民是需要民主，而且善于运用自己的民主权利的。”[3]P250边区参议会的民主实践不仅锻炼了民众的民主能力，而且也“使边区的党经过了一次很大的民主学习。”学会了如何开会，如何讨论，如何表决，如何选举等，受到了民主运动的极大锻炼。[3]P378

综上，虽然由于时处战争环境等因素的影响，边区参议会并未按照规定按期召开会议，抗战期间仅召开过二届三次会议；由于缺乏经验，有些制度也不健全，如有的规定过于笼统原则，缺乏可操作性，有的规定甚至混淆了党、政府与参议会的职能,如规定“下级参议会决定之案件，有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”[3]P120，这一规定“在一定程度上赋予了政府对下级参议会的领导权与监督权，混淆了代议机构与行政监督的职权范围”[9]；陕甘宁边区第一届参议会虽然规定了各级参议会由参议员选出常驻议员，在参议会休会期间处理会内一切日常事务，但边区参议会常驻会直到1940年6月才设立，组织机构的不健全，影响了参议会功能的发挥，加之由于“中国是缺少民主传统和生活的国家，所以大家对于民主的运用还不习惯，还不熟练”[3]P365，这些情况不能不影响和制约了边区参议会功能的进一步发挥，但瑕不掩瑜，边区参议会各项职能的有效性行使所带来的相当的民主性，成就了“陕甘宁边区是全国地方政府中实行民主政治的前锋，是改善民众生活的模范，是保卫中国坚持抗战的一个主要堡垒。”[3]P185增强了中国共产党在陕甘宁边区局部执政的合法性，扩大了中国共产党的民主影响力，中国共产党也因此积累了丰富的民主执政经验。

中国共产党在陕甘宁边区以参议会为载体的成功的民主实践对今天发展社会主义民主政治，发挥人大制度的根本政治制度作用不无重大启示和借鉴意义。

[1]中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1893—1949）（中卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[2]徐增满.延安时期法制建设的概况及其主旨［J］.延安大学学报(社会科学版)，1999，（3）.

[3]陕甘宁边区政权建设编辑组.陕甘宁边区参议会（资料选辑）［M］.北京：中共中央党校科研办公室，1985.

[4]毛泽东选集（第 3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[5]周叶中.代议制度比较研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

[6]韩延龙，常光儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编（第1卷）［Z］.北京：中国社会科学出版社，1981.

[7]陕甘宁边区抗日民主根据地.文献卷（上）［Z］.北京：中央党校出版社，1990.

[8]白丁.安定在选举运动中的准备，城市乡选举的经过［N］.延安：新中华报，1937-07-29.

[9]韩裕庆.论抗战时期陕甘宁边区参议会监督制度体系[J].学术论坛，2006，（6）.