高低落差

张琰+刘亚晴

户口，被视为“中国第一证件”，一个人从出生到死亡，事事与之相关。新中国户籍制度改革形成于计划经济时代，对国家推进工业化进程、调控人口流动作用巨大，但在经济与体制的双重转轨下，这一制度的消极影响也越来越明显。过去30年，我国对户籍制度多次改革，但改革的速度与公众期盼仍有不小的距离。

2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国新一轮户籍制度改革大幕拉开。中共中央总书记习近平在会议上指出，户籍制度改革要“因地制宜地实行差异化落户政策”。

根据国家统计局《2013年国民经济和社会发展统计公报》，全国人户分离的人口为2.89亿，其中流动人口为2.45亿。而国家卫生计生委《中国流动人口发展报告2013》显示：“2010年第六次人口普查时，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿。全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，他们外出年龄更轻，流动距离更长，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。在有意愿落户城市的新生代流动人口中，超过七成希望落户大城市。”

此番户籍改革的目标，一是有序推进农业转移人口市民化，二是基本建立新型户籍制度。改革的实际进程究竟如何？《瞭望东方周刊》通过梳理全国27个省会城市的最新落户政策，试图“测量”出各个城市设置落户门槛的“尺寸”，并探究影响地方落户政策的因素。

省会中广州、杭州、西安落户门槛最高

过去30年，从中央到地方，新出台的实质性城市落户政策并不少，开辟了多条城市落户渠道，并放宽了某些渠道的落户条件，如新生儿可随母或父落户、购房落户，城市落户从以指标控制为主转向以准入条件控制为主，在某些大城市以居住证代替暂住证并将居住证与常住户口接轨等。

尤其是近几年，地方版的户籍新政不断出台，各地差别化的落户政策相继落地，呈现出地区差异。

一般而言，城市落户渠道分为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他渠道等。由于家庭团聚、特殊贡献和其他渠道，在各地落户政策的差别不大，且涉及人数较少，因此本刊在分析各地落户政策上，重点只关注前两个渠道：投资和就业。

所谓的投资落户，是指通过在户口迁入地投资一定的额度来获取当地常住户口。这一形式最早出现在20世纪80年代末的安徽，当时安徽省某地方政府出台了出售城市户口的政策，随后在湖北、河南和江苏等地的小城镇也推出了这种户口政策。

此后又出现了一种介于常住户口与居住证之间的过渡性户口，即蓝印户口。上世纪90年代，蓝印户口在全国各地的中小城市大规模盛行，上海和深圳两个特大城市也分别于1994年和1996年推出了此类政策。虽然蓝印户口持有者可以享受部分户口所在地的居民权利，但在教育、社会福利等方面仍与户籍人口存在着较大差别。

1998年，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（以下简称《通知》）中明确提出，“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户”。《通知》出台后各地均按照当地情况制定了投资、纳税、购买商品房达到一定金额可以取得当地常住户口的政策。

投资落户渠道反映出的是地方政府对于资金、资源的争取。

所谓就业落户，则按照学历和工作技能的要求，分为人才引进和普通就业两类。其中人才引进类落户对于申请者有较高的学历要求，一般由当地人事部门受理，而普通就业落户更侧重于在工作资历和技能方面对申请者进行筛选，其手续一般由当地公安机关受理。

就业落户渠道反映出地方政府对于技术和人才的争夺。

复旦大学社会发展与公共政策学院曾对我国主要城市的落户门槛作了数据分析，根据评价指标的测算，对这些城市的落户门槛高低作出排名。

在这个评价体系内，省会城市落户门槛从高到低的前十名城市依次是：广州、杭州、西安、济南、南京、南宁、海口、福州、成都、武汉。（注：因拉萨没有相关数据，在排名中未体现）。

从排名来看，落户门槛高的省会城市一般是综合实力强、落户需求大、经济发展较好的一线城市；从地域分布来看，落户门槛高的省会城市主要位于东部地区；落户门槛低的城市则相对集中在中西部地区。

这表明，在自然环境、地理区位以及政治、经济发展水平等多重因素作用下，各城市设置落户门槛时呈现出较大差别，经济发展水平高低与落户门槛高低似乎成正比，同时流动人口比例越高的城市，落户准入条件也会越高。

调整落户政策“曲线救市”

虽然城市落户政策呈现多元化趋势，但各地的政策焦点，仍然无一例外地指向了财富和人才。

户籍管理权限由中央下放到地方，因此地方政府在设置落户条件时，目标必然是“吸引实现辖区经济增长所需的生产要素”。

以投资落户的渠道为例，在一些城市，购房是可以落户的，但购房落户的具体要求，各地政策不尽相同。

从各地最新的落户政策看，对购房面积或金额要求最低的是中部城市郑州——所购房屋建筑面积不小于56平方米即可以迁入两人户口；紧随其后的是西宁和南京，都要求购房面积不小于60平方米；对购房面积要求最高的是西部城市昆明，主城区及呈贡县购房120平方米以上才可申请本人、配偶和未成年子女落户。

而南昌、太原、长沙等中部城市对于购房落户则没有面积或金额的要求，只要拥有一套产权房屋，就可以办理本人及共同生活的直系亲属落户手续。

落户政策中不涉及购房的省会城市只有一个——西安。

事实上，落户政策的制定会受到诸多因素影响，比如房地产市场。

2011年2月21日，河北省石家庄市政府公布了限购措施，3天后，石家庄市公安局就公布进一步放宽户籍的政策，规定“只要在石家庄市区或县（市）城区合法经营、依法纳税六个月以上；连续缴纳养老保险六个月以上；连续务工六个月以上的省内人员都可以办理落户手续。”这与一年前出台的“市区连续工作并缴纳基本养老保险费五年以上”落户政策相比，门槛大幅度降低。这一“史上最低落户门槛”也被解读为政府“曲线救市”的表现之一。endprint

这种调整落户政策“曲线救市”的做法，在2014年更为突出。

4月1日，南昌市出台的《关于进一步深化户籍制度改革的实施意见》正式实施，新规定显示，在南昌投资30万元以上购买非住宅物业，就可申请落户。

5月29日，海口市政府常务会议也通过了《关于促进房地产市场健康发展的实施意见》，放宽海南省户籍购房者在海口购房落户政策：购单套房面积120平方米以上可落户5人。

另据媒体报道，截至目前，广东省及杭州、宁波、无锡、常州、郑州、沈阳等共16个城市进行了政策微调，其中，以长三角地区松绑城市最为集中，且大部分为三四线城市。

投资落户：省会中兰州门槛高

对于实际投资和纳税落户，各城市设定的标准差距更大，从10万元到300万元不等。

落户门槛排行第二位的杭州，在投资落户方面要求也很高，对于鼓励类项目的企业每投资100万元人民币，可办理1名专职人员落户；总投资额在500万元人民币以上的，企业主要负责人、随迁配偶及未成年子女可落户。

同样是100万元投资门槛的省会城市，还有南京、石家庄和呼和浩特。

西部城市兰州的投资落户门槛是省会城市中最高的，在该市投资300万元以上并缴纳税费的投资者，可在经营场所所在地落户。

投资落户门槛为50万元及以上的省会城市有福州、昆明、哈尔滨、乌鲁木齐。其余城市多为50万元以下。

广州、海口等城市在投资落户上没有开口子。

海口在2004年曾发布了“投资和购房办理入户暂行办法”，对可落户的投资领域作了详细规定，如投资福利、公益、教育、高新技术等领域，投资额在人民币50万元，即可办理2人入户；投资基础设施建设、开发性农业、工业项目，50万元可办理1人入户；投资旅游业，150万元的可办理1人入户。

但该政策连同购房入户政策一起在2010年12月被叫停。2014年6月1日，海口市又重新启动了新的阶段性购房入户政策，而投资入户政策没有重启。

此外，在个体工商户通过纳税落户方面，各地方政策差别并不明显。

门槛要求最低的是西部城市西宁，仅需当年纳税5000元或三年累计纳税10000元以上、在该市拥有合法固定住所，即可为本人、无工作配偶、未婚子女落户。

济南规定，当年纳税30000元或三年累计纳税50000元以上，且拥有固定住所、按时缴纳养老保险费的投资者，可为自己及配偶、未成年子女落户。

南京则要求连续两年每年纳税10000元以上，可为本人、配偶、未婚子女落户。

武汉的要求是，1998年7月1日后，三年内累计纳税额达到30万元且在武汉市有自己的住房，可申报2人的户口。

放宽要求吸引人才

除了投资落户，就业也是落户的主要渠道。无论是普通就业还是人才引进，对学历、专业等要求降低，表明各地希望以落户政策来吸引更多年轻的人才和劳动力。

2014年6月12日，武汉市人社局宣布，从7月1日起，武汉将进一步放宽就业创业高校毕业生的落户限制，年龄放宽，要求降低。只要具备本科学历、35周岁以内，研究生学历、40周岁以内，提供学历学位、劳动合同、一年社保缴纳证明以及住所证明，就可在武汉市落户。

此外，最新版的广州市引进人才入户办法也进一步调低学历门槛——具有普通高等教育本科以上学历并有学士以上学位，或具有经教育部认证的国（境）外学士以上学位，或具有本科以上学历且具有相关专业中级以上专业技术资格或执业资格等，均可落户。

同时，本科以上学历、高级工、艰苦工种人员夫妇双方只要一方满足入户条件，即可入户。对比此前需要夫妻双方均满足条件才能入户，简化许多。

入户年龄限制也有所放宽，中职、高级工入户年龄放宽到35岁，硕士落户年龄从35岁放宽到40岁，博士则进一步放宽到45岁。大部分科技、金融等高学历的外来人口，在广州工作后想落户，基本都可以走引进人才之路。

而杭州2014年的就业落户政策规定，落户人需具有全日制普通高校本科以上学历（45岁以下），具有中级以上专业技术职称，或全日制普通高校紧缺专业的大专学历；应届硕士研究生可先落户后就业。此外，浙江本省高校非在职的应届毕业生（未婚、30岁以下）也可落户。

近几年，山东省济南市的人才引进落户门槛也在不断降低。早在2007年，济南就曾颁布实施《普通大中专院校毕业生接收落户实施细则》，明确大专、中专学历毕业生，只要在济南落实就业单位并与单位签订劳动合同，按时缴纳养老保险，聘用期达到规定期限，就可办理接收手续。

2009年，济南市公安局又出台规定，降低毕业生落户的门槛，取消了专科毕业生落户和专科学历职工调动落户均必须工作满三年的限制。2014年，济南还将进一步放宽引进人才的落户条件。

从各地就业落户的政策来看，石家庄、武汉、南昌、昆明、太原等地要求本科学历，长春、成都、哈尔滨等地需要大专学历，沈阳、南宁、乌鲁木齐、郑州、银川、呼和浩特、贵阳等地则只需中专以上学历。

省会城市中只有广州实行积分制

在落户门槛从高到低的排行中，广州位居第一。

这一排名与其超大城市的身份相符，也与其流动人口数量最多有关。根据广东省公安厅统计，广东现有流动人口近3000万，居全国第一。其中约70%为外省流入，95%以上集中于珠三角地区。

流动人口同样有入户需求。中山大学社会发展研究所曾做过广东农民工调研报告，在受访的农民工中，97%打算留在广东继续工作和生活。为了满足流动人口的落户需求，2010年11月，广州市政府批准了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则》，标志着广州市积分制入户正式实施。

根据当时的《细则》规定，申请入户人员积满85分可提出入户申请。积分体系共12项指标，包括文化程度、参加社保、社会贡献、住房、投资纳税等。文化程度上，大学本科可得80分，技师或事业单位工勤技术岗位二级、中级职称可得60分；参加社保五个险种每个险种每满一年积1分；参加献血、义工、慈善捐赠等社会服务等也可得分。农民工及非广州市十城区居民户口的城镇户籍人员，均可按积分制入户政策执行。

广州积分制落户政策实行以来，进行了多批次积分排名，每次的入围分数均在130分左右。而积分入户实行固定指标，每年为3000个。

2014年，广州积分落户再出新政，《广州市户口迁入管理办法实施细则》于8月1日正式实施。新版细则规定，积分入户申请人只需具备八个条件，同时根据五项积分计算，满60分即可申请本地户口。

60分，看起来落户门槛降低了，但是拿到60分是否就能顺利落户？

申请人拼的不再单纯是积分，而是社保缴费年限。有关负责人指出，考虑到积分制入户政策的初衷，是为长期在广州市有稳定工作但学历、技能水平尚未达到迁入管理规定所设定条件的人员打开一条落户通道，故调整了入户排序原则，将原来以分数高低排序，改为达到规定分数后，以累计缴纳社保时间先后排序。

此外，原先的积分入户政策中，要求积分入户申请者最高年龄不超过55岁，对长期在广州奉献打拼、年龄偏大的外来者予以了最大限度的包容性。而新的《广州市积分入户管理办法》则明确要求：申请人最高年龄不超过45岁。此举意在引进和吸收符合广州城市长远发展、年富力强的优秀人才。

而其他途径如购房和纳税等都成为积分内容。如在广州市有产权住房，可以加20分；纳税申请方面，三年内在广州市依法缴纳个人所得税累计达到10万元或以上也可以加20分。

除了积分入户，想要直接落户广州，可以通过应届毕业生落户和人才引进两个就业渠道。通过投资也可入户，需满足三个条件：在本市有合法住所；连续居住、就业（创业）和缴纳社会保险的年限达到三年；在本市三年内累计缴纳个人所得税达到10万元。endprint