宪官 史官 言官

文江焱

监督制约是政治的本能，是一切政治制度设计之要义。

中国古代监督制度是历代王朝政治制度的重要组成部分，就其制度体系而言，有这样“三套马车”：宪官——古代监察官员的一般称谓；史官——古代记录历史的官员；言官——古代专门提意见的官员。

宪官“掌察”，以法律和上命为依据，监察百官，执行法纪，又称察官、监官；史官“掌史”，以“经得起历史检验”为准绳，记录国家大政和统治者言行，褒贬得失，以史制君；言官“掌言”，以“庙堂舆论监督”为职任，规谏帝王，纠劾百司，又称谏官。

由此，察权、史权、言权分权而立，“三套马车”常设官制，“察下”、“制上”功能互补，多元监督相互可以说“不”，在古代国家政治中分别扮演了重要角色。

宪官制度是中国古代监督制约官僚权力的主要形式，随着封建专制统治的加强成为特别发达的御用“大杀器”。宪官源于史官，战国时期掌图书机要的史官即御史已兼具监察职能。自秦汉开始形成独立的监察制度，中央设御史府（台）又称宪台，以御史大夫为长官，内掌图书机要和中央监察，外督地方监察，纠察百官，举劾违失，肃正纲纪。此后，历代逐步演变，形成一套强大、严密的御史监察制度沿袭下来。宪官制度的最大特点是皇权控制下的“以上制下”的单向监督模式。它以维护皇权为根本，以百官为监督对象，以皇帝为“终极监督者”，名义上是监督权力的国之重器，实质上是帝王监控百官的御用工具，只对臣权有效，而对国家最高权力——“独领一切权力”的皇权无效。它被赋予位高权重的监察地位，直接听命于皇帝，自成体系，垂直掌控，对官僚系统具有强大的威慑力、杀伤力，但由于制度模式的先天缺陷，“察下”威武，“制上”无能，下位权力不能监督上位权力，是其无法克服的体制弊端。而越是上位权力，异化的风险性、危害性越大，越要设置更高层级、更强势的权力，以对“监督者”进行监督。导致监督层级不断“拔高”，机构链刚性扩张，权力资源强化配置，系统运行趋于官僚化、低效化。这种监督模式的制度暗示，又使官员行为唯上是从倾向愈加“被强化”，媚上压下、欺上瞒下、贿向权集等官场潜规则愈成难以治理的痼疾。特别是封建社会后期或王朝末期，统治者越发依赖和强化宪官系统这个“大杀器”，监督权力垄断化必然导致异化。王朝的灭亡，便兆始于监督体系的变异、失效。

史官制度是中国古代监督制约君权和朝政的基本形式，也是超越历代王朝兴替的一项最绵长的国本之制。它“肇自黄帝，备于周室”（1），迄至清末，绵延数千年承袭不断，在世界政治文明史上独树一帜。西周时期，大史掌国之六典，小史掌四方之志；左史记言，右史记事；天子派驻诸侯国的史官直隶中央；规谏、监督君王为史官通职（2）。在古代帝王伦理观念中，天子是承天命而牧天下，史官记录的意义是向上天禀告天子言行是否“以德配天”，以昭示人主对上天负责并接受监督，彰显其“受命于天”的合法性。所谓“古之王者，世有史官，君举必书，所以慎言行，昭法式也”（3）。因此，史官制度的使命不仅在于存史、资政、教化，而首先和要害的是负有监督统治者的“神授天命”。它所具有的以史制君，审视、评判和约束当朝政治等功能，使“独制于天下而无所制”的国家最高权力得以“有所制”、“可以制”，为统治集团敬天重史的政治伦理和舆论共识所推崇、认同，被纳入王朝政治运作的基本制度范畴，形成跨越社会形态和朝代变迁的千古庙堂定制。随着后世统治者对史之为用的认知深化，官修正史被奉为享国长远的治国要道，“欲知大道，必先为史。灭人之国，必先去其史”（4）；“有国有家者，岂可阙之哉！”史官制度的命门在于史权，史权因“通天”而享有相当的独立性。如实录记载特权，“君举必书”，“备记善恶”，“务从实录”；独立治史权，当朝帝王亦“不得躬自观史”，干预治史；笔成春秋的历史裁判权，秉笔如刀，裁“得失一朝”，判“荣辱千载”，一字入史，永昭万世；检视朝政，规谏君王，点评褒贬政事人物的话语权，以及独立不阿，书法不隐，不虚美、不隐恶的信史准则等。“史之为务，申以劝诫，树之风声”，“记功司过，彰善瘅恶”。有的朝代还把史官某些记载直接公诸于世，“庶令是非明著，得失无隐，使闻善者日修，有过者知惧。”帝王权臣岂不忌惮“秽迹入史”、“恶名千载”呢？史官之制犹如高悬于庙堂之上的历史审判之剑，对统治者形成一种以史褒贬评价、以史问责惩戒、以史警鉴劝诫的制约和威慑。唐代宰相韦安石看了史官修撰的史稿后，曾慨叹：“世人不知史官权重宰相，宰相但能制生人，史官兼制生死，古之圣君贤臣所以畏惧者也！”

言官制度是中国古代监督制度的特殊形式，其有限、可控的“授权庙堂民主”、“内部舆论监督”制，堪称古代政治制度的一大发明。言官萌芽于春秋，制度化于秦汉，到唐代形成独立的给谏系统，官制渐趋完备成熟，在国家政治中发挥重要作用。此后历代或专设谏院，或时有废弃，及明代并入宪官系统后不复独立建制，虽“监察兼言事”，谏议职能仍有沿用，但逐步扭曲变异，沦为党争工具。言官以言为职，讽议谏诤，以匡人君。通常不负责实际政务，专门给皇帝、百官和朝政“挑毛病”，从国家大政到君臣德行失检，都可“谏诤”、“参奏”、“弹劾”。言官被赋予一些特许权力，如谏诤之权，有权参与讨论朝政大事，甚至“宰相议政，必邀言官”，可直陈己见，规谏帝王，纠弹百官，“不惮诛责，一为天下昌言”；“风闻言事”、“风闻弹人”之权，可依据传闻奏事、弹劾，允许合理怀疑而不必核准事实，奏劾有误亦可免责，其威慑作用常使“百僚震恐”；封驳之权，即审核诏令章奏，皇帝诏令失宜有权封还，臣僚奏章违误有权驳正，甚至可以“批敕”即对皇帝敕书加批语。一些朝代还规定言官若奏劾过少，“知

而缄默不言”为辱职，要予罚俸或罢黜。言官谏诤的制度化，使朝堂上有了一个常设“反方”，总是“横挑鼻子竖挑眼”，上演廷辩“对台戏”，帝王权臣的德行失检、决策失识有了被当廷曝光、被舆论指责，乃至被纠劾的机制，成为对统治者行使权力失当行为匡正补阙的制衡利器。

就本质而言，史官、言官制度仍是封建统治集团的内部监督，是君权至上体制下有限的“授权庙堂民主”制，其有效性受制于帝王的开明、自律等历史条件，是它致命的“软肋”。纵观历史，在帝王权臣淫威之下，历代史官、言官曲笔阿时者有之，缄默保身者有之，投机取巧，沽名钓誉，公器夹私，党比阿附者亦有之。但瑕不掩瑜，作为封建官僚政治制度千古仅见的开明要素，其制度设计闪耀着古代政治智慧的创造性之光，多有令人难以思议的神来之笔。本文仅从监督制度差异性的角度，对宪官与史官、言官制度略作考察、比较。

——从监督制度的指向看，宪官监察是以上制下的制度模式，“枪口向下”的体制刚性，决定了它的监督盲区：下位权力不能监督上位权力，单向、垂直监督而不能横向、多向监督，难以形成关住权力的“笼子”。史官、言官制度反其道而行，在很大程度上是“以下制上”、“以卑察尊”的监督模式，并兼具横向、多向监督功能，监督指向视野更开阔，更具制度弹性。对宪官制度无法克服的体制缺陷，有着不可替代的功能补缺作用。“三套马车”分权而立、配合运作的制度安排，使对下监督与对上监督，垂直监督与多向监督，一元监督与多元监督，互为补充，协调制约，从而编织起相对完善的监督制度“笼子”。

——从监督对象的定位看，宪官制度以百官为监察对象，以皇帝为“终极监督者”，皇权凌驾于监察法制之上、监督层级之巅，享有绝对权威而不受监督。史官、言官创制的初意就是为最高统治者设立一套“限制君权、匡正人君”的监督体系，被赋予“神授天命”和“特许授权”，主要监督对象直指君王，履行的是监督制度最核心、最重要的天职——制约国家最高权力即君权。这是在君权至上的政体下，将最高权力主体和国家大政纳入监督“笼子”的制度创举。后世一些帝王用心良苦地取消言官独立建制，将其并入宪官系统实行所谓“察谏合一”，其潜台词无非是把监督的“祸水”由皇权引向官权。

从监督主体的独立性看，宪官在皇权的绝对控制下，政治文化律条是“唯皇命是从”，其行使监督权的前提——所谓独立性只是相对官僚系统，权位、人格都丧失独立性。而言官以特许授权，可以对皇帝说“不”；史官“神授天命”，独立治史“只对事实负责”，连皇帝亦无权随意查阅、干预，则具有某种“授权独立性”。史官、言官作为知识分子与清流官员混合体的士大夫群体，素有心忧天下的崇高使命感和“冒死直书”、“犯颜直谏”的政治文化传统，崇尚和效法“董狐笔”、“魏征谏”以道自任的信仰坚持，为民请命的历史担当，独立思考的批判精神，刀按脖子也不肯摧眉折腰事权贵的官德操守。历史上史权与皇权冲突、谏诤与上意违逆引发的“史祸”、“言祸”不绝如缕，正是这种独立性“血染的佐证”。

——从重“管”与重“制”看，宪官监察重在“监管”，依靠以上制下“管住”权力。但单向监督的体制缺陷，决定了这种“管住”模式的局限性和异化风险性。史官、言官监督重在“制约”，依靠史权、言权制衡、约束权力。历史实践证明，“管住”权力与“制约”权力不可偏废，在很大程度上，“制约”的制度安排比“管住”更具可靠性、根本性、灵活性和可持续性。古之明君深谙“高者抑之，下者举之”、“实者虚之，虚者实之”等制衡之道，善用不按常理出牌的制度安排，改变监督主客体博弈位势，如赋予与实际政务权力分离的言官、史官监督重权、话语特权，使之有权封驳政令、有权评点朝政、有权廷辩决策、有权风闻奏弹、有权直达圣听，甚至有权对皇帝说“不”，构成以卑制尊、以轻制重、以小制大的制衡妙局。

——从监督的信息施受看，宪官虽然也通过“监察兼言事”以规谏帝王，但其鹰犬性质决定必然投主子所好，阿谀奉迎，虚美隐恶，甚至与百官“一个声音”忽悠“皇上圣明”，粉饰太平，蒙蔽圣听，使帝王“被假话包围”，视听失真，决断失识。史官、言官的存在，为真话稀缺的朝堂树立了法定的常设“对立面”，以史制君、以谏制政之使命，布衣科举入仕和官场清流之背景，使其总是发出与权贵不同的声音，“逆耳之言”、“异议之鸣”、“针砭之见”、“为民请命”、“底层呼声”、“实话实说”等，有了直通式、制度化的代言表达机制，成为高居庙堂的统治者听真话、察实情，下情上达，兼听则明的信息防伪管道。

——从监督的角度和意义看，宪官从执行法纪和上命的角度，纠察百官，惩处违失，表达的是法律和权力监督的意义。言官从主流价值观和舆论的角度，规谏帝王，纠劾百官，表达的是道义和舆论监督的意义。史官从“人在做，天在看”和“历史审判”的角度，检视、制约帝王言行和国家大政，表达的是天道和历史监督的意义。宪官、言官监督往往聚焦于现实人物、事件，史官则注重以历史和整体视野，全面审视朝政得失，综合评价明昏贤庸，对当政者行使权力的行为全程跟踪，终身追责，万世惩戒，使恶政之行，瞒得过一时，瞒不过一世，终将被钉在在历史的耻辱柱上。监督行为更具系统性、持续性、终裁性和治国实践总结升华意义。

——从监督的封闭与开放看，宪官对百官的监察相对封闭、隐秘，很多事情是见不得光的“黑箱”运作，对帝王的监督更是其不得擅入的绝对禁区。史官“君举必书”，则可登堂入“禁”，对近身随侍的史官而言，帝王几乎是无隐私的，“动则左史书之，言则右史书之”，在体制核心圈极其有限的范围内，“被透明”、“被约束”于一个“内部笼子”而具有可监督性。言官以某些特许授权，监督行为更大胆，话语和舆论空间更开放、透明。因此，较之于宪官监察，史官、言官监督具有不同程度的“内部开放性”，但其本质上是封建统治集团的内部监督、自我约束，又是高度可控的。

——从监督的方式和效果看，宪官监察偏重于执法式、追惩式的事后监督，而“纠错于既遂”往往要付出昂贵的政治成本和社会代价。史官、言官“口诛笔伐”，以史褒贬鉴戒，以言讽议谏诤，“紧箍咒”经常念，则更具教化式、预防式的事前、事中监督乃至全程监督意义。贵在警钟常鸣，防微杜渐；重在形成机制，长效治本。特别是言官参与朝政廷辩，直接介入庙堂博弈和决策过程，使监督制约覆盖权力运行核心环节；封驳诏书奏章，拥有政令审核“一票否决”权，对决策程序形成“权力切割”，使弄权者难以控制整条权力链；风闻“奏事”“弹人”，对潜在隐患早期揭露、预警防范，具有延伸监督触角，便利监督操作，纠错于未遂、止溃于蚁穴等功能和意义。

从秦统一中国建立中央集权的封建王朝，到唐代开创“贞观之治”、“开元盛世”，中国历史上封建社会达到最为繁荣的鼎盛时期。这一时期，也是史官、言官在国家政治生活中地位作用最重要、最活跃的历史时期。一代明君唐太宗以“亡隋为戒”，贞观初期即诏令宰相监修国史，调整加强中央修史、谏议机构，敬畏史鉴，虚怀纳谏，使以史制君、以谏制政成为生动活泼的政治现实，文治武功彰显大一统帝国开放恢宏的自信心态和大国气势。随着中国封建社会逐步由盛转衰，统治集团越是腐朽衰败，越是本能地依赖和强化专制统治。迄至明清，君主专制制度发展至顶峰。伴随封建专制统治的不断加强、皇权的日益膨胀，作为帝王监控百官的利器，以维护皇权为中心的宪官监察系统权力地位日趋扩张、强化；而以监督国家最高权力——皇权为使命的史官、言官制度则被压制、削弱或扭曲，渐趋式微。宪官监察一家独大，史官、言官“销声匿迹”，意味着多元监督格局的系统性崩解，监督权力垄断化、鹰犬化；意味着官僚集团最具批判精神和相对独立性的思想家、批评家群体丧失话语权，庙堂上批评的声音制度性消失，统治阶级自我改良、自我更新、自我纠偏的机制被“自废武功”；意味着国家最高权力去“笼子”、去“紧箍咒”，绝对权力之魔释瓶而出，帝王愈趋独裁化、臣民愈趋奴才化；意味着“授权庙堂民主”形成的多元话语权、多重制约力量、多方参与政治博弈的均衡状态被打破。而丧失多元监督制约、相对均衡博弈的庙堂政治生态，注定无法生成良性、稳定的利益平衡机制，封建王朝无可挽回地堕入“兴勃亡忽”的历史怪圈。通常，在王朝新兴或统治者励精图治又比较开明的时期，史官、言官制度能较好地发挥作用，而在王朝末期或政治昏庸黑暗时期，就丧失应有的监督地位和制约力，被边缘化或逐步萎缩，甚至扭曲异化。从这个意义上讲，王朝的命运甚至可以从史官、言官制度的命运上反映出来。

历史以她特有的语言方式告诉我们，政治文化基因的历史传承性，是不以人们意志为转移的客观存在。史官、言官制度作为承载古代政治智慧的“中国特色”之经典，作为曾使中华民族长期走在世界文明前列的古代国家政治制度的开明要素、绵长之制，其存在价值是不可估量的，对于我们今天健全和完善中国特色社会主义监督制度，仍不乏“鉴古而知今”的意义。

注释：

（1）[唐]刘知己：《史通？史官建置第一》，上海古籍出版社2009年版。

（2）许兆昌：《先秦史官的制度与文化》，黑龙江人民出版社2006年版。

（3）[东汉]班固：《汉书？艺文志》，商务印书馆1957年版。

（4）[清]龚自珍：《古史钩沉论》，《龚自珍全集》，上海古籍出版社1975年版。