我国中央与地方税收立法权划分的构想

张晓莹

摘 要：就目前我国税收立法权高度集中所带来的缺陷分析，应在中央和地方之间合理分配税收立法权，赋予地方相应的税收立法权，以解决税收立法权高度集中带来的弊端。本文主要探讨税收立法权划分的原则、合理划分我国中央与地方税收立法权的框架以及建立地方税收立法的监督体制问题。

关键词：税权；税收立法权；中央；地方

税收立法权是国家政权机关依据法定程序制定、实施、修改和废止税收法律、法规的权力。目前，我国形式上的税收立法权高度集中于中央，这固然有利于遏制地方税收权带来的混乱，但是，我国幅员辽阔，人口众多，多民族聚居，发展又极不平衡，中央高度集权的税收立法权体制也使税收立法权难以适应各地千差万别的具体情况。有前提地依法赋予地方适当的地方税收立法权，可以有利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势。

一、税收立法权划分的原则

从我国的历史来看，我国长期以来以来实行的是中央集权制，同时我国区域经济发展差异巨大，这样的国情决定了我国不能实行绝对的集权或者绝对的分权，而必须坚持在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性和主动性，科学划分税收立法权，建立一个科学的税收立法体系。参照国际上其他国家（地区）税收立法权限的划分，我国的中央与地方的税收立法权划分可遵循以下原则：

（一）法定原则

市场经济也是法治经济，涉及国民切身利益的事应以法律的形式确定下来。税收是国家凭借其公权力对国民财产权的“侵犯”，尽管其实质是“取之于民，用之于民”。在税收法律关系中，征税机关和纳税人处于不平等的法律地位，怎样平衡税务机关和纳税人间的权利义务显得极为重要。税收法定主义是基于维护国库利益和纳税人利益的平衡而确立的，贯穿于税收立法、执法、司法的始终。这一原则同样适用于税收立法权的划分。以法律的形式规范地方的税收立法，对地方税收立法的一些原则性事项用法律加以限定，明确地方税收法规的范围以及立法机关的法律责任，可以防范地方滥用自己的税收立法权，侵害纳税人的权利和侵蚀中央税基。

（二）制约原则

地方税收立法权与中央相比是一种有限的、不完全的立法权，地方的税收立法受制于宪法、法律、行政法规的原则和精神。赋予地方一定的税收立法权是为了地方更多的自主权来提供公共产品和公共服务，体现税收的优越性，但地方很有可能利用其税收立法权进行恶性的税收竞争，而且地方和中央的税收利益在某些情况下是不一样的，根据个人理性与团体理性的原理，如各级政府都采取最理性的税收体制，最终带来的将是整理的非理性。地方公共财政在获取相对独立性的同时可能采取一些不符合中央政府要求的经济行为，对地方来说，其采取的财税政策是合理的，但从整体上看，可能违背了国家利益。因此，成功的分权要求对地方的税权进行适当的制约。借鉴国际上实行分税制国家的经验，应对地方的税收立法权进行明确的规定，使地方税在一个较为合理的条件下开征，从而杜绝“乱收费”为“乱收税”。具体来说，可从如下四方面加以限制：首先，不得损害中央的税收权益，如不得侵害中央的税基，不得擅自对应归属中央的税收进行减免；其次，不得损害其他地区的税收权益，如进行恶性税收竞争；再次，不得损害当地居民的利益，如采用不合理的税率，开征不恰当的税种；最后，不得利用税收设置区域性垄断，如利用税收阻止外地产品或者服务的进入。

（三）集权与分权相结合原则

如前所述，我国有着特定的国情，对国外的模式只能借鉴而不能照搬。一国的财政划分首先应和该国的政治体制相一致，在分配国家权力时首先要考虑国家整体模式，从而相应地确定其模式。如果不考虑国家政体，盲目地随波逐流，与国家的政体性质不一致，与政治、经济制度不符，只会带来负面效应。我国的政治制度是集权式的，集权有利于保证中央宏观调控的有效实施，有利于社会政治的稳定和国民经济的协调发展，有利于公平竞争的市场环境的创造。在当前，集权制的传统不能摒弃，但在坚持集权的前提下，不能忽视我国东部发达、中西部落后的经济失衡现状。某一税种对一地意义重大，对另一地区则可能毫无意义，在这种情况下，地方若不能根据自身的实际进行适时调整，可能出现税收的确立不符合本地经济发展的问题。若地方享有税收立法权，能根据本地的情况，决定某些税种的开征、停征或者税率等，将更好地保障经济的正常健康发展。

（四）弹性原则

在划分中央与地方税收立法权限时，要具有一定的前瞻性，考虑到地方税的弹性问题，使地方税的规模能随着经济的发展而增长，地方政府的财政收入随着政府职能的增加而加大。相应地，在划分地方税收立法权时也应有一定的弹性，便于地方政府根据当地的经济发展适时调整该地的税收政策。

二、合理划分我国中央与地方税收立法权的框架

地方享有税收立法权与宪法原则是不违背的。根据宪法，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也不违背《立法法》，根据《立法法》，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律，行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法。因此，税收立法的主体可以包括地方，我国中央与地方税收立法权限的划分既应借鉴国际经验，也要立足我国国情，在总体上要遵循法定原则、制约原则、集权与分权相结合原则、弹性原则，采用有限的适度分权模式。

（一）地方税收法规的制定机关

地方税收立法权的享有者应仅限于省级国家机关，不宜再下放到地级、县级。建立起以中央为主、省级为辅的税收立法权格局，是坚持中央统一领导，充分发动地方积极性的要求。不论在何时，不能忽视我国是单一制国家的政体，在立法权的下放方面不能与联邦制国家等同之。

（二）中央与地方立法权限的划分方法

中央与地方立法权限的划分方法，可采用列举与概括相结合的方法，具体说有：1、以列举的方式明确中央的专有立法事项。所谓专有立法事项指以宪法或宪法性法律规定某一立法主体对某些事项享有排他性的专有权。明确了中央的专有立法权，而是更加强调其权力，是因为某些权力不宜由地方行使，将其提炼出来，警戒地方不得染指这些权力；况且，中央享有的立法权并不限于列举的权力，对列举之外的权力仍有权立法。2、明确地方对某些事项的立法权。虽然我国已将筵席税、屠宰税的立法权下放到地方，但由于筵席税已停征，屠宰税不符合公平原则，实践中也很少有地方征屠宰税。故很难凭此说明我国地方有税收立法权。在确定了地方税收立法权后，可将一些税基流动性小、税源分散、零星的税种划归地方，并在不侵蚀中央税基、不影响周边地区经济发展的前提下，经过人大授权，地方可对一些区域性特征强的税源开征新的税种。除此之外，还可在中央立法权中规定，在坚持中央立法原则与精神的前提下，将决定税收构成要素的某些部分（如税率）分配给地方。这样可增加中央立法的机动性，既使中央立法适用于全国，同时地方亦有权因地制宜地作出适当变动，使得某项税收立法事项适应本地的需求。endprint

（三）制定税收基本法，在基本法中明确中央与地方税收立法权限

租税或者规费均属强制性收入，为国家公权力介入纳税人私有之财产，自应考量到地方人民自治参与度与地方财政之自我负责性，地方财政权力供其实现其任务，财政权为中央地方权限划分之核心。而我国目前的税收立法权主要集中于中央行政机关，使得中央与地方在税收分配方面处于一种极为不稳定的状态；中央可根据自己的需求调整税收分配，地方的权益难以得到保障。根据《立法法》，国家的基本经济制度属于法律 的制定范畴，纵观各国，也都是在宪法中最起码是在税收基本法中规定税权的划分，我国应予以仿效，提高税收立法的位阶，制定税收基本法，在基本法中，对税收立法权进行规范。具体构想如下：

1、中央税与共享税的税收立法权全部集中在中央。包括税目税率调整 权、税收开征停征权、税收减免权等，以加强中央的统一领导，维护中央权威，保证全国统一市场的正常运行，增强中央的宏观调控能力。但如果共享税的减免涉及到地方利益和税收收入，中央应当充分考虑地方的实际情况，防止出现地方收入的大幅度波动。

2、对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税、个人所得税，由中央制定基本法律法规及实施办法，将部分政策调整权下放给地方。中央在制定基本法律法规及实施办法时，应给地方留有一定的政策调整空间，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他本土资源状况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度，允许地方在法定幅度范围内进行调整。

3、全国统一开征，对宏观经济影响较小但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法外，税目、税率调整，税收减免、征收管理等权限可下放地方。

4、对税源流动性、外溢性较小、不易引起经济波动、适宜由地方独立征收的地方税，应允许省、自治区、直辖市在其行政区域内独立开征，如财产税；对各地税源差异较大不宜全国征收的税种，可允许地方独立立法开征或由中央统一立法、地方决定是否开征。

三、建立地方税收立法的监督体制

根据权力制约原则，权力需要受到监督，否则其天然的“滥用”倾向将会失去控制，侵害人民的权利和自由。对地方的税收立法权若不予以制约，地方滥用税收立法权，随意开征税种，决定税率，减免税等，将会导致国家税收体制的混乱，轻则扰乱社会秩序，重则引起动乱。因此应建立税收立法监督体制，以宪法和法律所规定的税收立法权限体制为依据，按照严格的法定程序，通过备案、审查和撤销等方式，对越权、违法或者不合理的税收立法及税收立法成果予以强制性否定，以对各级税收立法权力主体行使立法权限予以保护、监督和限制，追究放弃或者回避立法监督的法律责任，对违背上位法的地方立法成果予以清理，并建立相应的处罚机制，追究相关主体的法律责任，做到责任

到人。

结语：税收立法权在中央和地方政府之间的适当划分，既有利于保持中央在税收调控中的主导地位，又有利发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，有助于保证地方政府有效提供公共产品，顺利履行其社会管理职能。

参考文献：

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