协商民主的理论与实践

龚文婧

十八大报告在论述“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”时提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，积极开展基层民主协商。这是历史上首次在党的政治报告中提出健全社会主义协商民主制度，具有重大的理论创新意义和现实指导意义。

协商民主的内涵

协商民主的根本政治目标是实现人民主权的政治理想。协商民主的提出从广义上就是为了实现一种具有更高合法性的立法与决策，这种政治决策源于公民的公共协商。协商民主的涵义是在多侧面多层次的论证下逐渐丰富和完善的。首先，强调协商民主对决策机制的意义，使得决策理由更加理性、结果更加公平。这种观点认为理性的公共选择并非简单多数的个体偏好的聚合，而是基于决策前经过公共自由表达和辩论后达成的共识。受到决策影响的公民，通过程序上的公开、平等、自由的交流协商，实现实质性的平等参与。第二，强调协商民主对政治合法性的意义。协商民主由于公开、平等、透明和充分的协商过程而更具有政治合法性。协商民主具有的政治合法性来源于对民主本意的回归。第三，强调协商民主作为一种社会治理的形式。协商民主在本质上以公共利益为取向，能够促进多样文化间的对话和多元社会利益诉求的回应，最终达成对自己行为负责的共识，成为治理的重要实现途径。第四，强调协商民主作为政府或社团通过公共协商决定事物的组织形式。综上所述，协商民主的涵义可以概括为：自由平等的公民，基于权利和公共理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过制度化规范化的程序，所进行的公开透明的对话、讨论、辩论等过程，形成追求公共利益下的共识与方案，并对自己的行为负责。协商民主是对传统民主范式的复兴，重新重视公共理性、参与政治与公民自治的民主理念，是对选举民主更精细化的补充与发展。

协商民主理论与实践

随着学术界对“协商民主”理论讨论不断升温，以及协商民主的某些要素与我国传统文化与重要的政治制度存在偶合的现象，有必要先对相关的一些关系做出疏理，同时，对协商民主理论本身局限性的思考也有利于探讨该理论在我国实现的可能性。

首先，必须明确协商民主理论与选举民主的关系。有观点认为协商民主是选举民主的替代品或者是与选举民主并立的新理论，实际上这是没有弄清协商民主的原则与基础。协商民主只是对选举民主中出现僵化，决策的具体过程远离选民，易出现被操纵的和盲目的决策，以及由于经济地位的不平等带来的民主受限情况等的回应，防止出现选票无法真正代表民意的情况，并试图通过复兴古典民主中的手段，重新唤醒对民主价值的追求。最终的决策是在经过充分表达沟通下形成的共识，从而为选举民主可能出现的政治冷漠等弊病寻求解套的途径。需要注意的是，这种公共协商的基础是自由、平等、公开、透明的政治表达过程，从这个意义上说，协商民主从来没有脱离过自由民主的范畴。

第二，必须明确协商民主理论与民主协商的关系。从协商的字面理解上，协商民主的“协商”是一种经过“慎思”的以公共利益为导向的决策过程，排斥以个人或团体利益为导向的讨价还价。民主协商的“协商”表达的是在实际政治过程中人民政协所起的“咨询”作用。二者的区别主要在于：协商民主是一种价值追求，民主协商是一种现实的政治安排；协商民主旨在达成最终的共识下的决策方案，民主协商则是在我国的政治制度中特有的民主党派实现多党合作、民主监督的重要政治形式。从这个层面上讲协商民主的范畴比民主协商要更加宽泛，十八大报告对二者关系的表述为：“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。这说明协商民主作为一种原则与理念的指导价值，同时将人民政协的民主协商作为协商民主的重要渠道。

第三，必须明确协商民主理论本身存在的局限性。比如，在多元文化和利益分化碎片化的社会中，难以实现较高程度的文化宽容和对以公共利益为导向的责任感。现实中存在的财富差异与个人素质能力差异，很难实现决策过程中的充分交换意见。所以，协商民主理论的发展必须通过各国在政治实践中的发展与探索而不断深化与完善。

协商民主理论是一种价值理论模式，同时也需要在实践中丰富与发展。根据协商民主理论的理论内涵，这一理论在我国实践中的可能性路径集中于以下几方面：

重大政治决策形成中的运用。协商民主理论的根本要义在于，在政治决策形成过程中进行多元、平等、理性、包容的充分协商与沟通，最终达成普遍共识。在我国重大政治决策的形成过程中运用协商民主理论，主要表现在人大和政协形成公共决策过程中。公民参与人大立法是人民民主的要义，充分发挥协商民主理论对公民参与人大立法的指导作用。人大的立法权是人民民主的重要表现形式，在协商民主理论的指导下，公民参与到人大的立法过程中就体现了人民民主的原则。公民对立法过程的参与，不仅能弥补现阶段由于间接选举带来的代表不足问题，更重要的是可以直接提升立法的合法性和质量。在此思路下，人大立法过程中向全社会广泛征集意见、进一步加强代表与选民的联系等都是重要途径。更重要的是，要认识到提高代表的代表性、人大自身的建设对协商民主的基础性意义。十八大报告指出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，对人民政协这一重要政治制度的发展给出了一个重要途径，就是把人民政协发展成为国家层面上人民进行民主协商的重要渠道。这意味着，我国长期以来的人民政协制度的发展路径需要从以往的发挥决策咨询作用，转向国家层面的在重大政治决策形成过程中发挥重要作用。也就是说，在我国改革开放与民主进一步深化发展的要求下，社会利益复杂化与多元化，对政协发挥广泛的界别代表性提出更高要求。人民政协在新形势下应合理设置界别，最大限度吸纳不同利益、阶层、行业、地域等的代表，实现代表的多元性。更重要的是，要将政协议案的咨询作用，通过程序化、制度化的渠道纳入重大政治决策过程中，实现协商民主的基本要义。

地方治理与基层民主中的运用。如果说在国家层面上谈协商民主具有实现上的困难或精英主义的偏向，那么，地方治理与基层民主中的协商民主理论则更具现实的依托。协商民主理论自身也更关注更低层面的公民直接协商。如果说国家层面的公共决策在技术上更多依靠选举民主，那么，对更低一级的政府或自治单位，面临更多个性化、特殊性的地方问题时，协商民主就具有了广阔的发展空间。所以，地方治理与基层民主中协商民主理论的实践也许更具实用价值。我国在此方面也具有了一些探索中的经验。20世纪80年代开始，城市与乡村地方发展了许多协商民主的实现形式。比如，浙江温岭的民主恳谈会就是协商民主在地方公民进行公共事务治理中的一种体现。这种创新性制度安排促进了地方公民有序政治参与，通过程序化的途径赋予了地方公共政策更强的合法性和公众可接受性。在基层民主与地方治理的实践中，仍存在着社会不平等对协商不平等的影响，协商质量不高、制度化不足，往往受领导个人作风影响较大等问题，但在这一过程中，逐步培育了我国基层民众多元、理性的协商民主精神与素质。

网络监督中的协商、共识、理性与包容。随着互联网技术的飞速发展，在新的通讯信息时代，公民的生活方式发生了重要的变化，运用互联网进行政治参与成为公民政治生活的重要内容与日常途径。互联网时代下，信息的沟通与传播发生变革，公民对公权力的监督出现碎片化现象，这种现象带来两方面的影响：一方面，这一技术背景为公民进行网络政治参与和网络监督提供了重要的平台。在网络政治参与中参与主体的身份平等，可以自由、公开、平等地充分表达意见，在公众多方参与的过程中形成社会舆论的压力，使得政府相关部门与被监督的公权力必须给予正面回应。另一方面，由于网络政治参与的匿名性，往往会带来一些极端、非理性的政治参与，有可能成为被操纵的炒作，产生偏差的政治参与结果。因此，更需要在网络监督中重申协商民主的协商、共识、理性与包容精神。要把网络领域的公共协商纳入到法治化的轨道，发挥政府的正向引导作用，建立有效公共信息的客观及时发布平台，防止政府的“失声”，积极回应公众在网络监督中的各方声音，形成具有公信力的解决方案，引导网民围绕公共利益，发表理性、包容的意见，还原协商民主精神的原貌。

（作者单位：中共北京市委党校政治学教研部）

责任编辑：邢久强