网络广告亟需立规

李小健

近年来，互联网广告发展迅猛，却鱼龙混杂，成为违法广告“重灾区”。相关人士呼吁，在广告法修改过程中，要加强对互联网广告等新的广告形式的监管，使之有法可依。

与电视、报纸、杂志、广播、户外等传统广告相比，互联网广告是一种较新的广告形式。近年来，伴随互联网及电子商务行业在我国兴起壮大，互联网广告受越来越多广告主和广告经营者的追捧与青睐，其所占的市场份额逐年大幅提升。

由于规范与监管缺位，互联网广告拼命蚕食和攫取市场蛋糕的同时，却逐渐成为虚假、低俗等违法广告投放的重灾区，严重损害消费者的合法权益和扰乱公平竞争的市场秩序，亟待加强整治。

在社会各界的广泛呼吁下，广告法修订草案提交2014年8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议审议。

“近年来，随着我国广告业迅速发展和互联网广泛应用，广告发布的媒介和形式发生了较大变化，现行广告法的有关规定过于原则，约束力不强，对一些新问题、新情况缺乏规范，已不能完全适应广告业发展的客观需要。为此，这次广告法修订的重要内容之一，就是将互联网广告等新的广告形式纳入法律规范对象。”受国务院委托，国家工商行政管理总局局长张茅作草案说明时如是说。

互联网成为违法广告“重灾区”

我国互联网行业发展迅猛，目前拥有用户数量达7 亿人之多，已经成为全球最大的互联网消费市场。由于互联网用户数量较为庞大，且消费能力持续增强，因而市场前景广阔，这对于广告主和广告经营者来说具有很强吸引力。

据调研机构数据显示，2013 年国内网络广告市场规模达到1100 亿元，同比增长46.1%，预计2014 年我国互联网广告收入将超过电视广告收入，到2017 年将达到2852 亿元。

在投放广告时，一些广告主、广告经营者及广告发布者利用互联网传播速度快、监管难、违法成本低等特点，片面追求经济效益，无视相关法规和道德诚信，导致虚假、低俗等违法广告肆意占据网络及移动终端屏幕。

据国家工商总局2014年3 月公布的数据显示，在从网易、腾讯等20 家门户网站中抽取的105.6 万条各类网络广告中，严重违法广告多达34.7 万条，占监测总量的32.93%。

在网络违法广告中，尤以保健食品、保健用品、药品、医疗器械、医疗服务等领域的广告违法问题严重。数据显示，在2013 年专项整治行动中，全国29 个省区市公安机关共打掉非法经营药品、制售假药的犯罪团伙400多个，关停违法网站、网店140 多家，抓获犯罪嫌疑人1300 多名，缴获假冒药品3 亿余粒（片、支），涉案价值达22 亿余元。

值得注意的是，当前通过网络销售的商品的主要违法形式包括 ：一是通过网络销售假劣商品 ；二是在缺乏相关资质的情况下通过网络销售 ；三是通过发布虚假信息误导、欺骗消费者购物。而对上述3种违法行为来说，网络虚假广告都是其重要推手。

不容忽视的是，互联网广告等新的广告形式，还涉及大量低俗、暴力等不健康信息的传播，这对我国未成年人的身心健康带来严重的不良影响。

社会各界修法呼声强烈

互联网广告违法现象增多，危害严重，亟待加强整治。而我国现行的广告法出台时间较早，并没有对互联网广告作出相应规范，这成为了依法加强整治和监管互联网广告的“硬伤”。对此，社会各界广泛呼吁，要求修改广告法，健全互联网广告监管法律机制。

在十二届全国人大一次会议期间，全国人大代表、民盟青海省委专职副主委程苏接受媒体记者采访时表示，“网络广告多且杂，虚假与违法广告丛生。网络已经成为一些违法广告的‘避风港，误导和欺骗消费者，影响极坏。”法律法规虽对此有所涉及，但未给出明确的判定和处罚依据。因此，程苏代表建议完善法律制度，加强网络广告监管，如建立发布网络广告的登记备案制度，明确网络广告内容的审查责任及法律责任。

山东代表团姜健等31 名全国人大代表则直接提出议案，要求尽快修改广告法，以规范互联网广告等新的广告形式。

代表们在议案中表示，我国现行的广告法制定之初主要是针对以传统的平面媒体和电子媒体传播的商业广告，而对于网络广告及现在的各种新媒体广告尚未涉及。当时虽然预留“其他媒介”一词涵盖未来可能出现的新情况，但在立法过程中并未有针对性地设置具体条款，导致目前各地执法部门没有可参照的细则。“如网络广告的分类、广告活动主体的确定和非法所得的计算等这些难点和特点，决定了针对传统媒体的现行广告法规不完全适用于网络广告。”

在姜健等31 位全国人大代表看来，伴随着互联网等新媒体广告的发展，各种法律问题也将接踵而至，这是现行广告法难以解决的。因此，“将互联网等新媒体广告纳入广告法加以规范，已是新经济发展的迫切需要”。

纳入依法监管范畴

为适应社会发展需要，回应各界呼声，全国人大常委会将广告法修改列入十二届全国人大常委会立法规划的一类项目。2014年上半年，全国人大财经委就广告法修改召开了座谈会，并深入地方调研。根据调研掌握的情况，全国人大财经委指出，互联网广告等新的广告形式亟须规范。

在社会各界的广泛呼吁下，广告法修订草案于2014 年8 月底提交十二届全国人大常委会第十次会议审议。对于规范互联网广告等新的广告形式，广告法修订草案增加规定 ：“公共场所的管理者或者电信业务经营者、互联网信息服务提供者对其明知或者应知的利用其场所或者信息传输平台发布违法广告的，应当予以制止。”

若公共场所的管理者或者电信业务经营者、互联网信息服务提供者明知或者应知广告活动违法不予制止的，广告法修订草案规定，将由工商行政管理部门没收违法所得，违法所得5 万元以上的，并处违法所得1 倍以上3 倍以下的罚款，违法所得不足5 万元的，并处1 万元以上5 万元以下的罚款 ；情节严重的，由有关部门依法停止相关业务。

同时，广告法修订草案还要求国务院工商行政管理部门会同国务院新闻出版广电、电信主管等部门，制定利用移动通信网络、互联网等传播媒介发布广告的行为规范。

修订草案尚需优化

“修订草案虽然有一些条文涉及互联网广告的规范和监管，但不够具体。”全国人大常委会委员白志健在分组审议时表示，广告法修订草案规定广播电台、电视台、报刊出版单位从事广告发布业务的，须设立专门机构、配备人员，办理广告发布登记，但是对互联网广告却没有相应要求。

在他看来，广告法修订草案对网络广告的监管还比较薄弱，建议加强 ：一是互联网企业应与其他从事广告发布业务的单位一样，设立专门从事广告业务的机构、配备人员，办理广告发布登记，以提高互联网企业发布广告的门槛，明确互联网广告违法的监督主体。二是对于泛滥于网络并对广大网民造成困扰的弹窗广告、嵌入广告、强制广告链接等应该作出限制性规定。三是由于网络广告瞬息万变，其广告的内容可以轻而易举地通过修改相关的数据而发生改变。因此，修订草案应对网络广告的取证问题作出规定。

全国人大常委会委员李连宁也认为要提高互联网广告发布管理门槛。他说，现在对广播、电视、报刊管得比较紧，但对网站、微信、微博发布广告的管理没有门槛。实际上，互联网广告的影响力远远大于广播、电视和报刊，建议对网络广告加强管理。

全国人大代表、胜利石油管理局测井公司资料解释站副主任李绍霞列席分组审议时认为，对广告法的修订非常必要，可以进一步保护广大消费者的权益。“形形色色的互联网广告，信息真实的非常少。关键是，这种广告的形式隐蔽性非常强，可以随意变化、随意链接，导致监控执法难度非常大。所以，这应该是我们下一步法律修改的重点。”

对百姓普遍比较关注的广告推送、垃圾广告的问题，广告法修订草案根据《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》精神规定，明确“任何组织或者个人未经当事人同意或者请求，或者当事人明确表示拒绝的，不得向其住宅、交通工具、固定电话、移动电话或者个人电子邮箱等发送广告。”

“这条修改响应了广大人民群众的呼声，但在法律责任部分缺乏相应惩罚的规定，不利于操作和执行。”全国人大代表、内蒙古赤峰市农业科技推广站站长汪耳琪认为，消费者接到了垃圾广告应该向谁举报、怎么处罚尚不明确，建议增加对违反规定惩罚条款的具体规定。

全国人大常委会委员刘政奎说 ：“对于垃圾广告泛滥的问题，目前这方面的法律、法规还很少，也就很难进行处罚。所以建议对此类行为作出明确的处罚规定，达到一定数量时就可以进行罚款。”

为进一步完善广告法修订草案，还有意见提出，互联网平台商业模式众多、类型复杂，而广告法修订草案对通过微博、微信等新媒体发布广告，以及APP（移动应用程序）平台广告等均未予规范，建议对互联网广告形式作更加深入的研究，探索如何对其全面、有效的监管，作出系统性规范。