透视“吃空饷”现象

刘元旭+潘利军

公职人员不上班照样领工资、享待遇，现实生活中“吃空饷”现象屡见不鲜。专家表示，要完善人事管理机制，严堵编制漏洞，对提供吃“吃空饷”者加大惩责力度，杜绝“吃空饷”。

河北清理5.5万人，四川清理清退2.8万人，河南清理1.5万人，吉林清理8600余人，浙江清退1244人……随着群众路线教育实践活动的不断深入，全国各地越来越多的“吃空饷”者现形。

从边上学边领钱的“娃娃官”，到现在虽经几轮清退，但仍触目的数字，“官仓鼠”顽症曝出编制管理之乱，更成为侵蚀财政资金的“黑洞”。人们关注整治“吃空饷”成绩单的同时，更期待能问责背后的“操盘手”。

乱象：全国各地“吃空饷”知多少

2012年5月，浙江省永康市《永康日报》刊登了在编不在岗人员自查情况结果通报，曝光了该市192名因各种原因“在编不在岗”的机关事业单位工作人员。

2012年4月，媒体报道“吃空饷15年商人变身副县长的主角”，42岁的女人王辉，2011年6月当选为山西省文水县副县长。然而王辉从1992年开始在京晋两地经商至2007年进入政界的15年间，在县民政局“从来不上班”，却一直领工资，2011年还摇身一变成为副县长。

编制，这个被定额化的稀缺资源，对不少人而言，是梦寐难求之事。然而，在一些“掌权者”手中，却异化为谋私的儿戏。从本人“空吃”，到利用职务便利让亲属子女“吃空饷”，乱象丛生。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说，从多地晒出的“吃空饷”情况看，严重性可见一斑。

根据审计、纪检等部门查处的情况，“吃空饷”者往往脸谱各异，手段更是五花八门，如：长期旷工但工资照领的“旷工饷”，长期请假却依然拿钱的“病假饷”，伪造人员虚报多领的“冒名饷”，瞒报去世继续代领的“死人饷”，一人领取两份以上工资的“多头饷”，未按规定核减或核销待遇的“违纪违法犯罪人员饷”，权力安插进编领钱的“挂名饷”等。其中，一些案例的荒谬程度更是让人瞠目。

——判刑已7年，工资福利待遇“照旧”。

最新曝出的鹤岗市公安局原局长林胜先“吃空饷”案件，令人大跌眼镜。他早在2007年4月就因行贿罪被判处有期徒刑一年，缓刑两年，然而7年间，鹤岗市相关部门却以未收到判决书为由，一直保留其级别、工资待遇，导致其多得工资34.9万元。

——“学生娃”挂名吃“皇粮”，福利“世袭”提前占位。

一些干部利用手中职权安插还在上学的子女到自己单位“占位子、拿票子”，2014年以来就有多名干部因此受到处理。如，河南三门峡市渑池县教体局局长的女儿在上学期间就端上“铁饭碗”；陕西渭南市大荔县副县长任教训在富平县任副县长期间为正在上学的儿子办理了工资关系；湖北省襄阳市襄州区财政局副局长罗世群儿子高中毕业后违规招工进入区财政局二级单位，而后上大学。

——隐瞒职工离职、调出、死亡等情况套取工资待遇。

河北省邯郸市磁县2013年6月专项治理“吃空饷”后，3个月时间清理出“吃空饷”人员188人，其中死亡人员147人，工作关系调出41人。

原因：编制管理不严处罚力度不够

“吃空饷”现象频现，已成为侵蚀财政资金的“黑洞”，涉及金额巨大。2013年河南省治理“吃空饷”，清理出2.2万人，查纠违纪违规资金1.19亿元。河北省今年加大“吃空饷”资金追缴力度，截至2014年7月底，共追缴资金上亿元，占应追缴额的55.12%。

其实，早在2005年，中央编办就在全国开展清理“吃空饷”工作；2006年，当时的人事部出台《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》；2007年，中央编办、监察部颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，强调要严肃查处违反机构编制纪律的行为。对于违规违纪行为，每一位知情者，都可以向监察部门或者通过“12310”举报电话向机构编制部门举报。

“但时至今日，‘吃空饷仍如同顽症，很难根治。”汪玉凯说，“吃空饷”在基层县、乡镇一级较为多见，不仅禁而不止，甚至有不少退居二线的干部“在编不在岗”，成为升级版的“吃空饷”。

屡禁不止，是谁让“吃空饷”者有机可乘，让这颗“财政毒瘤”越长越大？

“编制管理不严。”中国社科院法学研究所副研究员吕艳滨说，“地方上一些机关全面推行干部年轻化，达到一定年龄又没有提升到一定级别就让其退居二线，给后边人腾位子。但他只是退居二线，编制还占着，这至少说明编制管理存有漏洞。”

“借调问题也助长‘吃空饷现象。”吕艳滨说，“岗位和业务本应对应，但有的单位人少事多，却没有编制，就只能借调。借调制度的存在一方面是不得已而为之，一方面又留有漏洞，给‘吃空饷、占用其他单位编制留出余地。”

“溯本追源，‘吃空饷现象的成因有三。”国家行政学院公共管理教研部副主任刘熙瑞解释，一是人事管理制度不健全。由于管理制度在制定和执行上存在漏洞，导致部分单位职工擅自离职经商办企业或在企业兼职等。二是对人事和财务状况的监管不力。部分单位故意隐瞒职工离职、调出、死亡等情况，虚增工资人数总量套取资金留作单位自行支配。三是部分官员手中的权力异化。少数官员滥用手中权力提前安排还在读书的子女占用单位编制或长期不上班，仍足额领取工资。

中央党校教授辛鸣认为，从以往情况看，对“吃空饷”行为查处重视不够，处理也往往是“高高举起，轻轻放下”，一些所谓严厉惩处不过是党内处分、收缴所得等，这种“保护性”问责难以起到震慑“后来者”的作用，容易导致“屡禁不止、屡治屡冒”。

“有‘吃空饷者，就有‘发空饷者。一个单位的编制人数、出勤状况、工资发放情况都有账可查，人事部门、财务部门和单位相关领导，难道不知情？”上海政法学院教授汤啸天认为，“吃空饷”问题频出的背后是“权力滥用”在作祟。

现实的案例也一再暴露出，一些“吃空饷”者虽然不是相关领导直接“安插”，但却是一些甘当“睁眼瞎”的权力庇护结果。曾经有“吃空饷”者被查出15年在编不在岗，但单位却一直隐瞒不报，其工资卡片更10次变动，工资及津贴涨了一倍。

更有甚者，一些“官二代”被安插进编制“吃空饷”，“发饷”单位领导“默契配合”。黑龙江省不久前公布的典型案例显示，依兰县人社局违规将原交通局局长之女录用为交通局事业编制干部，且截至调查时一直未上班，现任交通局长到职后对该问题未作任何处理；2011年，时任山西忻州市静乐县县委书记女儿被指从入读大学开始，在省疾控中心“吃空饷”5年，而疾控中心负责人竟称其“脱产学习”。

治理：“空饷”不能一退了之

“吃空饷”事件频发，从一个侧面提醒人们，推进行政事业单位改革迫在眉睫。但人员编制的清理规范本来就涉及众多人的切身利益，其间存在复杂角力现象。

“治理‘吃空饷问题的关键是对权力约束和监督，必须能够堵住这些漏洞并同时加以完善。”吕艳滨说，“具体来看，比如公职人员的选拔和考核应该更多向社会公开，让老百姓真正拥有对公职人员称职与否的发言权，让这些不称职‘吃空饷的没有办法再玩‘潜伏。”

“要严厉查处‘吃空饷中存在的腐败问题，特别是那些利用权力为亲属、熟人等提供‘吃空饷机会的领导干部，更要严厉惩治，从权力源头上，杜绝此类现象。”汪玉凯支持建立严格的行政问责制。“在一些地方，即使不存在以权谋私等腐败问题，但由于领导干部不负责任等造成‘吃空饷的，也要启动行政问责制度，从根本上铲除吃空饷的社会环境。”

“一般而言，只要‘吃空饷者在规定时间内返回原单位上班或是退还‘空饷，基本上就可以既往不咎。此等处罚力度犹如隔靴搔痒，难达惩前毖后目的。”刘熙瑞认为，要真正解决问题就必须“动真格”，把行政问责上升到法律层面。“一经查处‘吃空饷者，单位‘一把手就地免职，连同‘吃空饷者以渎职、诈骗、恶意侵占公共财产，甚至贪污公款等罪追究刑事责任。”

辛鸣认为，治理“吃空饷”，更为重要的是从源头禁止“发空饷”。对于人事、财务等监督管理不力、失察渎职的相关责任人，要加大问责力度。

“管好‘钱袋子才能管好人，而不是管好人了再管好‘钱袋子。”中国社会科学院社会问题研究中心主任于建嵘接受媒体采访时曾表示，既然这么多人可以“在编不在岗”，那么岗位根本没有必要设。“最关键要控制预算，现在财务不公开，只能通过财政的管理和控制，才能彻底解决公务人员人数扩张、‘吃空饷等问题。”