地方立法权的放与限

伟民

2014年8月25日，随着立法法修正案草案提交十二届全国人大常委会第十次会议初审，在中国立法史上具有里程碑意义、有“小宪法”之称的立法法在施行14年后，迈出了首次修改的实质性步伐。

综观立法法修法草案，最具分量的改革方案莫过于：拟将以往49个较大的市才享有的地方立法权，全面扩展至其余233个设区的市，其力度、规模堪称空前。然而，也正因为这一修法动议可能引发利弊参半的后果，该不该放权、如何放权等等，成为此次修法最大的争议焦点。

放权的历程

“较大的市”及其立法权，是我国立法体制中极富特色的一个概念，也是我国立法权不断变迁、日趋开放的缩影。

改革开放前，我国曾长期实行中央高度集权的立法体制，除了民族自治地方外，立法权由全国人大集中掌握。然而，单一制的国家性质，幅员辽阔而又各地发展不平衡的现实国情，决定了我国必须塑造既统一又分层次的立法体制，合理配置中央与地方的立法权力，以扭转法制供应不足的困境。1979年出台的地方组织法，正是在此背景下首次赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，并由1982年出台的新宪法进一步加以确认。这是我国立法体制的历史性变革，由此揭开了一般地方立法的帷幕。

然而随着改革开放的推进，地方立法权仅仅限于省级人大及其常委会，已不能完全满足地方需求，尤其是一些政治、经济、文化迅速崛起的中心城市，更是亟需通过立法构建契合本地实际的公共治理制度，地方立法权的进一步下放因此势在必然。1982年地方组织法修改后，明确规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”1986年地方组织法再次修改后，将这两类城市的地方立法“拟订权”上升为“制定权”，但需报省级人大常委会批准后施行。2000年立法法出台后，又将此种立法权进一步扩大至经济特区所在地的市。至此，“省会市”、“国务院批准的较大的市”、“经济特区所在地的市”这三类主体，共同拥有了我国立法体制中特有的“较大的市”立法权，同时由于设置了“批准”这一立法程序，这种地方立法权通常又被称作“半个立法权”或“准立法权”。

1984年至1993年，国务院依据地方组织法，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权，其中，重庆市于1997年升格为直辖市后，直接获得了省级人大立法权。截至目前，全国282个设区的市中，享有较大的市立法权的有49个，即27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，另有233个尚未获得地方立法权。

地方立法权从无到有、不断开放的变迁，呼应了市场经济背景下制度选择差异性的现实需要，也折射了公共治理方式民主化的理念进步。包括较大的市在内的地方立法实践，不仅调动了地方的主动性和创造性，也激活了立法全局。有统计表明，2000年立法法颁行后一年，全国共制定地方性法规603件，其中三类城市行使较大的市立法权所制定的达207件，占34.3%。较大的市的地方立法，弥补了中央立法过于原则的法制短板，丰富了城市治理的制度资源，推进了以法治市的历史进程，亦成为见证地方立法民主、效率、创新价值的重要窗口。

城市的诉求

尽管较大的市立法权不断延伸，但“限量放权”的模式，却难以跟上飞速前行的城市化步伐。经过数轮提速后，我国城镇化率已由20世纪80年代初的20%猛增至目前的53%，尤其是以温州、张家港、顺德等为代表的东部地区城市，其综合实力已远超中西部地区一些已获得较大的市立法权的城市，由此，如何公平分配城市的地方立法权，成为立法体制必须面对的改革议题。

然而，国务院自1993年批准苏州、徐州为“较大的市”后，此后二十多年再未作出新的审批。与此同时，许多城市因立法权的缺失，日益陷入“事权与立法权不匹配”的治理困境。

其中典型当数城管执法领域，由于中央立法层面尚无统一的城管法律或行政法规，目前不具立法权的城市虽然大多设立了城管执法局之类的机构，且集中行使由公安、工商、城建、卫生、环保等部门转授的执法权，但无论是机构设置还是权力转授都缺乏明确的法律依据，因此饱受舆论争议，也成为引发城管违法乃至暴力冲突的重要根源。

可以说，立法权的缺失，已经成为许多城市的治理瓶颈，严重抑制了其发展和活力。尤其是，不少城市在中央或省级立法无法适应本地治理实际的情形下，转而制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立法，虽然满足了一时急需，却频频侵入无权规制的领域、伤及法制权威，而且很可能因主政官员的更替而引发“朝令夕改”的政策摇摆。

弥漫在诸多城市的集体焦虑，导致国务院审批的“较大的市”及其背后的立法权资源，成为各地竞相争夺的目标。据统计，至少有30多个城市先后行文国务院，表达了晋身为“较大的市”的强烈愿望，典型者如广东佛山市，自2003年起就向国务院提出申请，持续十年追梦不止。近年来的全国和地方“两会”上，一些人大代表、政协委员也持续提出议案、建议和提案，呼吁增加“较大的市”数量，为本地争取立法权而奔走。

对于诸多申请经年无果的城市而言，2013年11月召开的中共十八届三中全会带来了希望的转机，此次会议明确提出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，这被各地普遍解读为停批二十年的“较大的市”重新“开闸”的信号，赣州、佛山等三、四线城市随之掀起新一轮申请“较大的市”的高潮，泉州、临沂等地的人大代表、政协委员亦纷纷建言本市加入申请之列，江西省甚至在2014年政府工作报告中明确写入“支持赣州申报较大的市”，渴求之心可见一斑。

无论是中央的决策意向，还是地方的现实需求，都意味着地方立法权的进一步扩容已成共识。然而对于放权松绑的具体路径仍存相当争议，普遍的担忧是，如果仍然沿用计划经济色彩浓厚、缺乏法定标准的行政审批模式，难以满足地方的普遍需求，极易陷入“撒胡椒面”式的困窘，而且难免助长地方“进京攻关”的冲动，放大审批潜规则的风险。

及至立法法修法草案浮出水面，不仅彻底打消了种种疑虑，其一步到位式的放权力度，更是出人意料。根据修法草案，享有较大的市立法权的主体，由以往的省会市、国务院已经批准的较大的市和经济特区所在的市，全面扩展到“其他设区的市”。该方案一旦通过，享有立法权的城市将由目前的49个猛增至282个，这实际上意味着，除了中山、东莞、嘉峪关、三沙4个不设区的地级市外，其余233个地级市将全部获得立法权。以往省级和少数城市享有的一般地方立法权，将向地级市全面开放，从而形成地方立法进一步纵深、下沉的格局。对于我国立法体制而言，这无疑是一次突飞猛进的放权改革之举。

权限的考量

地方立法权全面扩容后的直接受益者，莫过于能够因此获得巨大政策红利的地级市。

以温州为例，虽然很早就开始申请“较大的市”立法权，却多年苦苦追求不得。无奈之下，温州只好转而求助省人大常委会的立法权进行“曲线立法”，尽管得到大力支持，但由于后者每年立法总量有限，并需着重全省事务，迄今为止，温州仅收获了5部专门规制本市事务的省级地方性法规，且通常耗时数年。正是基于这样的历史困境，立法法修法草案所释放的利好令温州备受鼓舞，有关人士预测，一旦温州获得立法权，以每年立法两到三部的速度，一届人大过后，即可基本解决需要立法支撑的主要问题，为进一步迈向大城市奠定法制基础。

不难预见，地方立法权扩容的修法方案一旦落地，地方立法当可再次迎来宝贵的历史机遇，对进一步适应大国治理中的地区差异、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善国家法律体系等等，影响深远。

不过对于“放权”动议，亦不乏争议之声。有质疑指出，目前中央立法日趋完备、细致，地方立法的空间已颇为有限，不少地方性法规深陷照抄上位法等通病，普遍赋予地级市以立法权，并无多大意义。也有担忧认为，如此大规模的放权，很可能加剧各地市场分割、自行其是的局面，甚至使立法被不当的政绩冲动所左右，沦为附庸行政权力、迎合长官意志的工具。

应当说，在很大程度上，地方立法权是一把机遇与隐患并存的双刃剑。尤其是较大的市立法权全面下放至设区的地级市，鉴于基层立法水平有限、地方利益纠缠等因素，很可能导致立法权的滥用，滋生立法数量过度膨胀、立法质量低下、冲击法制统一等风险，进一步恶化当下地方立法实践业已存在的重复立法、越权立法、立法冲突抵触乃至借法扩权争利、地方保护主义立法化等痼疾，对此不能不抱有应有的警惕。

从本质而言，地方立法权并非简单选择放或收，而是如何合理平衡中央集权与地方分权。正因此，防止地方立法权扩容后失序脱缰的关键，在于“开闸”的同时也要“设限”，首要的一点就是划定立法权力的边界。

事实上，立法法修法草案对此已预设了制度的笼子，明确“较大的市制定地方性法规限定于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。显然，这是试图通过厘清城市立法权的权限、定位、功能，防止其滥用。

不过一些学者担心，上述条款中的“等”字，很可能给实践中的扩大化解释留下可乘之机，从而依然难免越权立法等危险，因而有必要进一步加以明晰。与此同时，亦有主张认为，将较大的市立法权限限定于城市管理事项，过于狭窄，基于城市治理的现实需要，应当将社会事务纳入其中，尤其是城市低保、流动人口管理、循环经济等涉及民生的事项，不应成为立法禁区。

种种分歧意味着，如何进一步合理界定较大的市立法权限，尤其是消除模糊空间，将是完善立法法修法草案时的重点议题。