我国财政收入分配职能弱化问题及其破解——基于部门利益视角的国民收入分配现象与思考

江依妮

（广东行政学院省情研究中心，广州510053）

当前，我国国民收入分配不公平的特征已经越来越明显。从一定意义上说，这表明财政作为国民收入分配的主要手段，并未有效发挥其调节财政收支活动、满足人们公共需要、实现公平分配的作用。财政收入分配职能的弱化，与我国当前的财政与行政管理体制改革不到位，“政府权力部门化，部门权力利益化”的现象不无关系，可以说，部门财力切割与固化严重，大大削弱了财政的分配职能。

一、我国财政收入分配职能弱化的表现

美国财政学家马斯格雷夫指出，收入分配是财政的三大职能之一。财政的收入分配职能是指财政通过收入再分配来调节初次分配形成的收入分配差异，促进社会公正、公平，维护社会稳定。[1]财政调节收入分配的主要手段和方式有两种，一是税收调节，其中直接税起主要作用，例如个人所得税、企业所得税、房产税等；二是通过财政支出，为民众提供政府救济、扶贫、补贴、社会保障、实施义务教育、医疗等等。财政的收入分配应当在“维护公正、兼顾均平”的大原则下，使前者主要发挥收入分配中“高端调低”的功能，而后者则主要发挥“低端托底”的功能，从而抑制、缩小收入悬殊。[2]

一直以来，我国政府都在强调保障民生、强调收入分配改革，力图通过合理调整财政支出的水平和结构，将更多的财力投入到公用领域，促进基本公共服务的均衡供给。然而，尽管我国经济发展快速，财政收入增长迅猛，但是居民收入在国民收入分配中的比重下降、收入差距扩大、公共服务不足等问题仍然比较严重。当前我国国民收入分配格局呈现出政府与居民之间以及居民与居民之间的收入分配不公平的现象。这表明，我国财政调节收入分配的职能弱化，没有很好地发挥其应有作用。

（一）国民收入分配向政府倾斜

很多学者指出，中国当前各种主要的经济和社会问题究其根源就是政府占据了大量的社会财富，“国进民退”。[3]无论从我国国民收入的最终分配结果看，还是从再分配的过程来看，国民收入分配存在向政府倾斜的现象。[4]近十年来，中国财政收入的增长率远超经济增长率（如图1所示）。2005年以来（2009年除外），全国财政收入的增长率一直以接近或超出20%的速度增长，而GDP增速则维持在10%左右。此外，国家财政收入的增长速度更是远远高于城乡居民的收入增长速度。毋庸置疑，在我国，政府是社会财富的主要获益者。政府主要通过三种方式占有社会资源：一是通过税收、收费和通货膨胀等形式向社会汲取财富；二是政府通过国有企业获取利润分红；三是政府开发国有资源获取收益。最明显的例子是政府通过土地财政获取税收和非税收入，以经济较低迷的2009年为例，我国土地出让金1.5万亿元，比2008年增加140%，约占当年GDP的4.47%。政府通过这些方式，维持了财政收入的长期高速增长。

（二）公共服务供给不足且不均

向公民提供大致均等的基本公共服务是实现财政收入分配职能的重要手段之一。然而，有研究发现，长期以来我国政府财政收入占国民可支配收入的比重持续上升，再分配环节中社会福利支出占国民可支配收入的比重却在下降。[5]不少学者也指出，当前我国正面临着公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾，主要表现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六个方面。[6]同时，由于区域发展不平衡以及户籍制度的福利限制，使得我国公共服务的供给不平等问题也十分紧迫。

（三）居民收入差距仍在扩大

长期以来，我国的财政收入分配职能未能有效缓和城乡之间、地区之间和行业之间收入差距扩大的问题。2011年中国社会科学院发布的《农村经济绿皮书》指出，土地制度和户籍制度的缺陷难以克服，城乡管理体制之间尚存巨大鸿沟，以致城乡居民收入差距仍在扩大，收入差距达3.23比1。国家统计局2006年的一次调查显示，占中国人口10%的最富有人群掌握着国家50%的财富，而占人口10%的最贫困人口只拥有国家1.4%的财富。[7]在楼价高涨的10年间，居民间的收入差距更是与房子密切挂钩。日前，人民日报有文章犀利地指出“辛苦几十年不如单位一套房”。[8]

二、财政的国民收入分配职能弱化之原因剖析

我国财政国民收入分配职能弱化这一问题的产生有着深刻的制度性原因。在决策与执行不分的行政运行机制下，政府部门利益的膨胀，使得横向上部门肢解政府权力，形成财力割据与固化，并引发纵向上的财权上收，地方政府财政自主性丧失，公共服务能力不足，最终导致财政的国民收入分配职能难以有效实现。

（一）“政府权力部门化，部门权力利益化”，形成部门财力切割与固化

我国的政府部门设置脱胎于计划经济时期“条块分割”的行政管理体制，一直以来条条管理不断加强，形成了部门分立、各个部门从中央到地方自成体系的条条格局，部门中心主义被强化，这是部门利益产生的体制根源。[9]我国政府权力配置部门化的问题十分严重，长期以来，政府部门掌握了大量的行政审批权，而官僚个体和组织都是有自身利益的“理性经济人”，[10]一些政府部门利用这些权力为本部门谋取利益，瓜分财政资源为本部门所用，并通过“条条”管理传递下去。当前，我国政府部门利益的固化与膨胀已经十分突出，严重影响到财政分配职能的有效实施，导致政府部门之间争利、部门利益固化，弱化了财政宏观调控力。

1.政府权力部门化，财政分配权被部门肢解。在“条块分割”体制下，各部门都拥有各自领域的行政审批权，而这些审批权事实上意味着财政分配的权力。现在除土地出让审批、设立外商投资企业、城乡规划等少数事项外，其它事项几乎都是由各个部门管理。[11]部门可以直接利用其掌握的某种具体行政权力来获取部门利益，并不断进行权力扩张。中央的大多数部门都有财政资金“二次分配”权，部门各自为政，条块分割，致使“跑部钱进”空间大，财政职能在事实上被各个部门肢解。[12]这也导致了财政分配的碎片化和小型化，形成财政资金的“撒胡椒面”。部门对财政分配权的分割必然会造成财政宏观调控能力的减弱，形成“强部门”“弱政府”的局面，其后果就是财政分配的低效益、人情化及腐败的滋生。

2.部门利益法定化。中央部门广泛存在借法律规章来巩固、谋取部门利益的现象。目前，我国人大立法机关的法律监督约束作用十分有限，人大常委会审议的法律草案有75%—85%由政府部门起草。有些政府部门利用政策资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。[13]常见的做法一是以立法形式，增设政府部门内的机构与人员编制，扩大财政供养人口；二是以法规形式设立收费。我国省及以下各级政府及其所属部门，都在制定收费政策上有一定的自由裁量权；三是通过立法设立不当处罚。部门利益法定化的后果就是部门利益的触角不断向社会延伸，与公民争夺社会资源。

3.预算管理碎片化，部门利益难以监控。到目前为止，我国一直没有建立一个科学有效的预算体制，以规范中央与地方政府之间以及政府各个部门之间的资金管理权限。一方面，在计划经济时期形成的预算分配权“碎片化”的格局仍然存在，预算编制的块状化、部门分割、交叉重复，以及预算审核的形式化、随意性问题突出。[14]另一方面，我国人大代表的职业化程度不高、会议时间短，人大的预算审核往往徒具形式，难以起到实质性的监督作用。而且我国名义上引进“零基预算”，但在实质运作上仍是按“基数预算”进行，即在上年预算基数基础上逐年上调。因此，在部门利益法定化的情况下，我国很多的有关财政支出政策可以说是建立在对部门既得利益的确认上，导致财政开支刚性。[13]这使得部门利益得以保护和固化，部门利益对预算体系的控制实际形成。在预算体制碎片化的情况下，资金很难统筹安排，财政的分配权力被严重削弱。

（二）财力切割与固化强化了纵向集权，弱化了地方财政分配作用

部门利益固化意味着政府部门分割了财政分配权力，财政收入不断向上集中，被掌握在各大部委手中，它们利用手中的资金审批权谋取更多的利益，往复循环、积重难返，纵向集权不断加强，地方政府财政自主的空间越来越小。

1.中央对地方的集权加剧。中央政府部门主导决策权并肢解财政分配权的后果，就是地方政府财力被上收和“跑部钱进”现象的常态化。一方面当前分税制下，地方政府财力日益削弱，部门利益的扩张更加剧对地方财力的上收和事权的下移，在许多政策制定上“中央请客地方买单”的现象大量存在；另一方面，各大部门都掌握着大量的资金分配权力，中央部门在保证自身利益的前提下进行资源分配，难以做到公平公正，从而造成政府间的财政分配不公平，进而在缓解地区之间的财力不平衡上也效果不佳。

2.政府对社会的集权加剧。地方财力空虚但职责繁杂，必然引发地方政府向社会伸出“攫取之手”：一是通过税收、土地财政等方式汲取社会财富为己所用；二是 “吃饭财政”现象突出，而在保障民生、服务社会的职能上，不能合理发挥作用；三是过于重视发展经济增加财政收入，有时甚至直接干预市场。地方政府对社会的集权加剧，其财政的收入分配调节作用也被大大削弱。

（三）地方财政分配地位的弱化加大了国民收入分配不公问题

地方财政分配职能的弱化直接影响了整个国民收入分配的良性发展。在政府内部，上下级政府间的财力分配不科学，政府间的财力均衡难以实现；在政府外部，地方政府不断向社会掠夺财富，公共服务能力不足，难以发挥再分配的作用。

1.“跑部钱进”，转移支付的均等化效果不足。在部门主导财政分配的横向分权现状下，转移支付缺乏有效的整合机制，政出多门、条块分割，往往造成重复立项与支持不足同在、投入不足与低效浪费并存。这样的转移支付缺乏制度上的公平性，能否获得财政转移某种程度上取决于“跑部钱进”的力度。地方“跑部钱进”的主要对象就是有审批权的中央部委，而“钱”就是各部门掌握的专项转移支付资金。目前，我国专项转移支付门类繁多，且资金的流向透明度不高，随意性较大。“会哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多给，少跑的少给，不跑的不给。地方政府常常通过付出一定的人力和财力，通过拉关系、建交情，以争取中央部委的资金和项目。这也导致了“权力寻租”等腐败现象的发生，而通过公平分配转移支付来平衡地区财力差距的目标也更难实现。

2.基层政府公共服务能力弱化。目前，我国财力纵向集权的加强直接导致了基层政府入不敷出的财政困境。目前，各级政府之间事权划分不清，必然会出现相互转嫁责任的现象，上级政府由于拥有超然地位，有权决定它与下级政府的事权划分，其结果就是事权的逐级下移。基层政府事权多而财权少，使得基层政府公共服务供给困境加剧，导致地方政府在教育、医疗、住房等领域的公共服务支出受限，调节本地居民收入再分配的职能也难以实施。

3.土地财政现象突出。“财权上移，事权下移”的背景下，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力，绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面，导致土地价格不断上涨，房价也不断上涨，土地财政现象难以遏制。《关于2010年中央和地方预算执行情况的报告》显示，2010年国有土地使用权出让金额超过2.9万亿元，完成预算的213.2%（即超出预算113%），占政府基金收入的89%、全国财政收入的35%。土地财政在一定程度上缓解了地方政府的财力困难，但日益推高的地价和房价，也将国民收入分配公平、政府财政健康和经济可持续发展引入了危机之中。

三、加强体制改革，充分发挥财政在国民收入分配中的作用

加强财政在国民收入分配中的地位和作用，必须深刻认识到我国目前的“部门利益”问题，着力改革决策与行政不分的行政体制和零碎化的财政分配方式，实现决策权回归党委、人大、政府三大决策机构，执行责任落实到行政执行部门的目标。

（一）改革行政体制，政府决策与执行分离

防止部门利益行为的关键是，政府决策与执行分离，部门将行政审批权归还于政府决策机构。这样将使得财政资金的分配权力集中，而各部门能更好地负责所在领域业务的执行与监管，不仅可以保证政府决策的质量，而且有利于政策执行效率的提高。

1.集中财政决策权。强调政府的决策主体地位，实现政府决策权力的科学集中。应当从三个方面入手，一是实现政府决策主体多元化和决策程序科学化，防止权力被部门肢解，组织社会听证并强化各级人大的作用；二是建立政府决策信息体系，实现利益表达、利益整合、政策制定与监督等程序的科学合理运作；三是转变政府职能，合理缩小行政审批范围，减少政府对市场和社会的直接干预。

2.部门行使执行责任。各大部门应当明确其作为执行机构的权限与职责，要加强横向集权。一是强化部门的专业技术指导权力，将其项目审批权、财政分配权向政府决策部门转移，保留部门在这些项目审批和财政资源分配上的建议权而不是绝对的支配权；二是优化工作流程，进行大部制改革，将一些相互关联但分散在不同部门的工作，进行整合压缩、集中资源，由一个组织负责运作。

（二）改革纵向财政体制，加强地方政府公共服务能力

改变当前纵向过于集权的局面，赋予地方政府更多的财政自主性，增强地方政府提供公共服务产品和服务的能力。这就要合理划分中央与地方的权限与职责。

1.加强中央权威性，扩大地方财政自主权。中央对地方的权威，通过立法、财政、行政权威体现。中央政府权力必须相对集中，要确保中央政府政令畅通，破除部门利益的割据与固化。与此同时，应在保证中央政府宏观调控的前提下，更多赋予地方必要的财政权力，使其能够依据法律、法规和宏观政策，自主决定本地区事务，形成中央政府有权威、地方政府高效有活力的格局。

2.科学界定中央与地方政府事权。目前，制约基层政府公共服务能力的主要问题是财力不足与事权过多。因此要合理界定各级政府事权，使地方政府能够有效提供满足当地居民需求的基本公共服务。同时，通过法律形式规范中央与地方政府的事权，以消除政府职能中的“错位”、“越位”和“缺位”现象。

3.合理运用转移支付手段。这是消除财政分配中“跑部钱进”现象，减少转移支付不透明性、主观性和随意性的重要措施之一。一要规范转移支付的形式，降低专项转移支付的比重，提高一般性转移支付比重；二要建立科学的量化指标体系和客观标准，提高因素法在转移支付规模中的比重，按照支出责任与实际财力相统一的原则拨付资金；三要加强支付资金使用情况的监督与检查，以避免挪用与浪费。

（三）创新财政分配方式，破解部门财力固化

要完善政府的财政分配职能，在改革行政管理体制的同时，必须从财政管理体制入手，通过竞争性财力分配、零基预算与绩效预算，解决部门替代政府分配资源、固化自身财政利益的问题。

1.在中央层级实施竞争性财力分配。应当倡导在中央层级实施竞争性财力分配，这种分配方式将财政资金的决策权、执行权和监督权相互分离，能够有效解决以往资金分配工作中存在的职责不清、财力分散、监管困难等诸多难题。竞争性分配方式以公平公开公正为原则，引入专家评审机制，在媒体和监控部门等第三方的监督下，对资金申请者进行评审，由资金申请单位提供更充分、更有说服力的申请理由。这种财政分配方式，能够有效地集中财力办大事，也有利于调动地方政府积极性，并能使资金分配和运用更加科学合理。

2.继续推进零基预算改革，打破部门财力割据。零基预算的核心是打破基数加增长的预算编制方法，预算项目及其金额的确定不受以往年度“既成事实”的限制，每个项目及金额都被当作一项备选方案，系统地进行“成本-效益”分析和评估。[15]这种预算方法能够有效突破各大部门财力固化的难题。零基预算改革可通过五大步骤来实施：一是划分和确定“预算单位”；二是编制本部门预算方案；三是进行“成本-收益”分析；四是审核分配资金；五是编制并执行预算。

3.广泛实施绩效预算，建立绩效问责机制。绩效预算的核心理念是，根据项目的预期绩效来分配预算资金，从而增强部门使用财政资金的责任性。绩效预算的特点是强调预算资金的使用“绩效”和“责任性”，体现了“理财有规、用财有效”原则。[16]实施绩效预算要求预算分配采用竞争性分配方式，并包含了零基预算的优先排序技术，有助于打破部门利益分割，破解财政分配困局，盘活和节约大量的财政资金。此外，全过程的绩效问责机制将促使政府部门提高工作效率，保障财政资金的有效使用。通过绩效预算分配与监督，化解部门财力割据，财政的收入分配职能才能有效实现。

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