商业银行须防范协助执行的法律风险

李理等

近年来随着民事、经济纠纷案件的相应增多，以及人民法院清理陈年积案的执行力度加大，商业银行协助司法机关查询、冻结、扣划存款的执行工作日益频繁，如果稍有协助不当，就有可能成为处罚对象或承担法律责任，甚至会触犯刑法而受到刑事处罚，商业银行因协助不当而受到处罚的案例常见于媒体与报端。商业银行尤其是各营业机构负责人和柜台业务人员务必高度重视，加强这方面法律法规的学习培训，提高协助执行的工作能力。协助有权机关查询、冻结、扣划存款是法律赋予商业银行的一项权利与义务，银行务必应依法正确行使权利及时履行协助执行义务。因此，提升商业银行的法律意识和法律水平，进一步做好协助执行工作，有效防范银行协助不当的法律风险，免受处罚，是摆在商业银行面前的一个重要时代课题。

案例简介

2014年5月19日某市人民法院向一家银行送达《协助查询存款通知书》，要求查询被执行人银行存款信息，该行经办员及时核实了两名查询法官的工作证件及《协助查询存款通知书》的内容后，立即按照《协助查询存款通知书》记载的事项与要求办理协助查询事宜。由于查询涉及个人和单位共计78户，需要组织柜员花费一定时间来完成该项工作，为此法院查询人员提出待银行查询完成后电话通知其领取查询资料及回执。2014年5月22日，银行完成查询事项后，经办人员联系查询法官前来领取查询资料及回执。5月23日上午9时45分，另外两名法官前来银行，要求代取查询资料与回执。银行经办员认为《协助查询存款通知书》已经明确指定了执行查询法官，其代取行为已超出《协助查询存款通知书》协助范围，属于超范围要求，且没有相关合法代理委托手续，同时该行以前也从未遇到过他人代取查询资料与回执的情况，考虑银行客户查询资料的保密性和司法行为的严肃性与程序性，本着谨慎的原则，要求原查询法官亲自前来领取或委托授权后者代取。为此双方发生争议，代取未果，客户查询资料与回执未交付代取法官，代取者要求银行提供需原查询人员领取或委托授权他人代取的法律依据，并认为银行此种行为是消极协助执行。当日下午16点30分，代取查询资料与回执的两名法官向该银行送达一份《罚款决定书》，认定该行消极协助执行，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条第一款第一项的规定，对该行罚款30万元，并限在2014年5月26日前交纳。

本案中法院处罚认定事实与适用法律错误

罚款处罚认定事实错误

本案中，某市人民法院向银行下达的《罚款决定书》，认定银行未将客户查询资料与回执交付代取法官的行为属于消极协助执行，并据此给予罚款30万元的处罚。只要具有一点法律常识的人，就可以看出法院此种认定太过于牵强和草率，属于歪曲的事实认定。

银行及时、积极办理了法院的司法查询，无有消极行为。所谓“消极”，根据《辞海》的相关解释：一是跟“积极”相对，多用于抽象事物，否定的、反面的、阻碍发展的；二是不求进取的、思想沦落的、消沉；三是消极怠工、消极对抗，不愿做某件事；四是消极应付不求进取地处理问题。消极协助执行，应该就是消极怠工、消极对抗、不愿做或消极应付、不求进取地处理协助法院查询客户账户及存款等事宜。从银行的协助行为来看，并没有“消极怠工、消极对抗、不愿做”或“消极应付、不求进取地处理”协助查询的行为。相反，银行予以法院积极地接待与协助，2014年5月19日银行接到《协助查询存款通知书》后，立即按照《协助查询存款通知书》记载的事项与要求办理协助查询事宜。查询78户个人和单位的开户资料及存款情况，不是一项简单的协助工作，需要银行花费一定人力、物力和时间来完成该项工作。该银行并未推辞与消极应对，而是积极组织专业人员开展协助工作，并在合理的期限内完成查询工作。2014年5月22日，银行经办人员主动电话联系法官前来领取查询资料及回执，只是前来领取查询资料与回执的是另外两名法官，才导致发生了本案件纠纷。

代取协助查询资料属于超范围的要求，银行按章办事不是消极行为。按照现行法律法规和法院《协助查询存款通知书》的协助要求，银行对《协助查询存款通知书》指定的执行法官负有给予接待、办理协助查询、提供相关查询资料的义务，对代取查询资料的后两位法官超越法院《协助查询存款通知书》的要求，银行不仅不承担协助的义务，而且有权予以拒绝。现行协助执行的法律法规，均未对银行协助执行活动中代理行为做出明确的规定，也未赋予代取者的任何法律权利，既然是依法执法，就必须要有法律的依据。代取行为于法无据，一旦出现意见和认识不一致，不仅导致执法者与协助者争执纠纷和无谓的处罚，一定程度上也影响了司法执行力和执法者的社会形象。银行是内控制度最严格的单位之一，超范围的司法协助，不仅法律法规不允许，银行内控制度也不允许。该行《协助执行工作管理办法（2012年版）》第九条明确规定：“ 协助有权机关执行的事项和范围应严格限定在法律、法规规定的义务之内，不得超出法定范围。”银行是按章办事而不是消极行为。

代取协助查询资料行为没有合法有效手续，银行依法办事不属消极行为。虽然现行法律法规未对协助执行中代理行为做出明确的规定，但对民事代理行为已有明确规定。银行接触最多的常有代理存款、代理取款、代理挂失等民事代理行为，若法律无明文规定之时，银行完全可以比照民事法律的相关规定，要求代取者提供合法有效的代理手续文件。法官是执法者，本应依法办事、依法执法，当法官与银行协助人员发生争执且法律无明确规定时，也应该是执法者向协助者提供执法行为的法律法规依据，以证明其执法行为的合法性、权威性、有效性，以避免侵权行为的发生。法律未对银行做出禁止规定的，都是银行的权利；相反，法律未对法院做出授权规定的，法院都不得越权执法。法院的要求既不合理合法，也倒置了执法者与公民的权利义务关系。

法院扩大事态造成消极负面影响，银行谨慎处理不属消极行为。银行在协助法院或其他有权机关办理协助执行工作中，产生不同的看法或认识，是非常正常与常见的事情。法院本来就是维护公平、正义和息讼止争的机构，是社会正义的最后一道屏障。但法院不是本着解决问题出发，而是将事态扩大与复杂化，在对事实进行错误认定的基础上，牵强和草率对银行给予了罚款30万元处罚。此举不仅未让协助执行中出现的代理问题得到妥善圆满解决，反而激化矛盾，影响到了社会、司法、金融环境与秩序的安全与稳定，在一定程度上给司法机关造成负面影响。如果让社会感觉到法院的执法者不是在依法办案、依法执法，整个社会的的公正义就会坍塌。在代取法官不能提供法律依据和其他合法有效的代理授权手续的情形下，考虑银行客户查询资料的保密性与司法行为的严肃性和程序性，本着谨慎的原则，要求原查询法官亲自前来领取或委托授权后者代取，是一种负责任的积极行为，而非“消极怠工、消极对抗、不愿做”或“消极应付、不求进取地处理”协助查询的行为。endprint

综上所述，银行在法律法规未作明确规定的情形下，依照国家民事法律规定办事，按照《协助查询存款通知书》记载的事项与要求办事，按照银行规章制度办事，完全属于合法、正当、积极的行为，不属于消极协助执行行为。

罚款处罚适用法律错误

本案中，某市人民法院不仅存在对处罚事实行为的认定错误，还存在对处罚事实行为适用法律的错误。法院《罚款决定书》认定：本院在审理（或执行）案件集中查询过程中，查明某银行消极协助执行，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条第一款第一项的规定，决定如下：对某银行罚款30万元、限在2014年5月26日前交纳。如不服本决定，可在收到决定书的次日起3日内，口头或者书面向人民法院申请复议一次。复议期间，不停止决定的执行。

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条是这样规定的：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：（一）有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的；（二）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的；（三）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助扣留被执行人的收入、办理有关财产权证照转移手续、转交有关票证、证照或者其他财产的；（四）其他拒绝协助执行的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”根据该条第一款第一项的规定：

法院不是在执行调查取证任务，适用该条第一款第一项的法律规定完全错误。根据《协助查询存款通知书》明确记载：“兹因我院受理的原告马某诉被告高某合同纠纷等案件的判决书已发生法律效力，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条之规定须向你处查询被执行人高某等人的财产信息，特派我院执行员高某、坚某前来你处，请予以协助查询。”调查取证与执行生效的判决书，是两种法律行为，不能张冠李戴，不得混淆，用调查取证方面的法律规定，适用于执行生效判决书的行为，显然将法律适用用错了地方。

协助银行没有拒绝或者妨碍人民法院调查取证，适用该条第一款第一项的法律规定完全错误。协助银行根本就不仅没有拒绝或者妨碍人民法院调查取证的行为，也没有拒绝或者妨碍人民法院协助执行已生效判决书的行为。银行只是在协助查询后，依法及依《协助查询存款通知书》记载的事项与要求，未向代取者交付查询资料与回执，根本谈不上拒绝或者妨碍人民法院调查取证、拒绝或者妨碍人民法院协助执行查询。除此之外，协助银行业也不存在该条第一款第（二）、（三）、（四）项规定的情形。因此，法院适用该条法律规定，明显适用法律错误。

协助银行行为无过错不应受罚。

银行没有向代取者交付查询资料的义务。当2014年5月19日某市人民法院向协助执行银行送达《协助查询存款通知书》之时，银行经办人员经签收登记之后，协助银行就与法院及两位执行法官建立起了协助执行权利义务的法律关系，并贯穿于协助执行过程的始终。法院的司法活动是通过两位执行法官传导给银行并实施一系列具体行为来实现执法目的，法官有义务向协助银行提供法定规范文件及证件，有权行使法定权利；银行负有协助法官执行、办理《协助查询存款通知书》要求事项的义务，享有对法院文书、法官证件进行核实的权利。法院、法官与协助银行建立的权利义务法律关系具有相对独立性和稳定性，一旦建立就与特定的对象和当事人产生法律约束力，对非特定对象和当事人则不产生法律效力。若要变更这种法律关系，虽然无需双方协商一致，但法院必须提供新的法律规范性文件，才能与协助银行形成新的法律关系。法院《协助查询存款通知书》既然已明确指定高某和坚某为执行员，在法院没有提供新的法律规范性文件之前，协助银行已经与法院指定的特定法官形成了权利义务关系，这种法律关系是特定相对独立的。因此，协助银行只承担向特定对象和当事人交付查询资料及回执的义务，而不承担向非特定对象和当事人交付的义务。

代取人手续不完备，银行未予交付行为无过错。《最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（以下简称《通知》）第一条明确规定：“人民法院查询被执行人在金融机构的存款时，执行人员应当出示本人工作证和执行公务证，并出具法院协助查询存款通知书。”首先，代取法官虽然向协助银行出示了工作证，但未能提供上述规定要求的“执行公务证”及“协助查询存款通知书”，代取人执行公务手续不完备，按《通知》规定，银行不能为其协助服务。其次，代取人代理手续不完备，协助银行经办人员无法判断其是在执行公务还是受同事之托办理私事，也无法判断其所持工作证件的真伪。故银行未向代取人交付查询资料及回执，其行为完全没有过错。

对手续不完备者不予协助不应受罚。《通知》第一条虽然同时还规定：“对协助执行手续完备拒不协助查询的，按照民事诉讼法第一百零二条规定处理。”即法律处罚仅针对“对协助执行手续完备拒不协助查询的”行为，而非针对协助执行手续“不完备”情形下协助银行未向代取者交付查询资料及回执的行为。罚款者张冠李戴、牵强附会，适用法律完全错误。明知认定事实错误及适用法律错误，但为达到自己的非法目的，不惜使用哪怕是知法犯法的一切手段，属于典型的主观恶意。法律处罚必须以事实为依据、以法律为准绳，没有事实依据，没有法律处罚准绳，凭执法者个人意志或好恶随心所欲对协助银行给予处罚，完全是法外司罚。司法者此种行为本身就是一种违法行为，是一种执法者知法犯法的一种行为，性质远恶劣一般违法犯罪。因此，对执法手续不完备者不予协助，对代理手续不完备未交付查询资料，完全不应受到处罚，属于正当行使法律赋予商业银行的合法权利，且这种合法权益不受任何人的非法剥夺与侵害；反而是滥用职权、肆意罚款应该受到法律的制裁。

完善司法协助执行的建议endprint

法院应依法执行规范执法。英国思想家培根曾说过：“一次不公正的司法判决，其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”因为一次错误的判决，削弱了正义、公平的法律价值，伤害了一个社会是非曲直的道德标准，动摇了人们对法律的景仰，嘲笑了法律对人们行为的教育、指导、规范作用，混淆了一个社会及人们的是非观念，必然留下严重的后遗症，造成极为恶劣的社会后果。司法作为社会公平正义底线的最后一道防线，执法者哪怕出现一丁点儿没有严格依法办事的冤假错案，都可能升高民众对整个司法系统的不信任情绪。一次错误的判决，有甚于十次犯罪，丢失的司法公信力无论纠正多少冤假错案也很难挽回。人民法院以及有权机关应切实加强对执法人员的法律法规和职业操守教育，提高执法人员的执法素质，切实依法执法，公正执法，执法为民。

应及时完善协助执行的法律法规等制度建设。人民法院以及有权机关在协助执行中与金融机构发生分歧、产生矛盾，既有人民法院、有权机关以及金融机构自身存在的后天问题，更有法律法规以及规范性文件等存在的先天性不足，当前应及时完善和健全协助执行的法律法规等制度建设，以减少不必要的社会矛盾与对抗。

首先，亟需对协助执行过程中，对协助执行未了事务委托、授权第三人代理或有权机关变更执法人员做出明确规定。以其规范协助执行过程中执法机构和执法者的行为，划清有权机关、执法者与私人委托、代办的界限，确定公权力的边界与红线，让执法者和协助者都有法可依、有法必依，提高执法、守法的透明度。

其次，亟需对银行信用证保证金、保函保证金、贷款保证金、金融衍生品保证金等专户金钱质押保证金不得扣划做出明确规定。《通知》第九条仅规定：“人民法院依法可以对银行承兑汇票保证金采取冻结措施，但不得扣划。”但对其银行他专户金钱质押保证金未作规定，导致在司法实践中，银行信用证保证金、保函保证金、贷款保证金、金融衍生品保证金等专户金钱质押保证金常被执法机构冻结并扣划，银行法定质押优先受偿权受到严重侵害。

再次，亟需对轮候查封与续冻查封优先权做出明确规定。在执法实践中，银行金融机构常遇到多家人民法院或有权机关对同一被执行人账户实行查封冻结，当一家有权机关6个月冻结到期时，极力主张续冻权优先；其他人民法院或有权机关则主张轮候查封权优先，认为续行冻结相对于已在前轮候查封而言，属于新的冻结行为，应轮候排队，按先后顺序行使权利。银行夹在执法机构当中成了冤大头，若协助前者，将会受到后者的处罚；若协助后者，必遭前者的处罚；若都不予协助，可能遭到前、后者一起的处罚；若不分先后顺序同时协助，银行违法，必将受到监管部门的处罚。因此，银行金融机构亟盼法律、法规对轮候查封与续行冻结谁享有优先权做出明确规定。

应建立与完善协助执行查询核实系统建设。银行金融机构在协助有权机关查询、冻结、扣划被执行人存款过程中，核实与甄别执行人员工作证、执法证件以及法律文书的真伪成为银行金融机构面临的最大困难和最高法律操作风险。在协助执行实践中，不少银行金融机构曾遇到不法分子冒充执行人员，所持伪造的“工作证”、“执法证”以及“法律文书”，到银行查询、冻结并扣划客户存款，给银行及存款人造成极大损失。目前，协助执行有权机关主体多达十三家，证件类型和法律文书的种类均呈多样化的特点，即使同一机构的证件和文书亦不尽相同，由于缺乏联网查询核实、甄别的渠道及系统，给银行的核实甄别工作带来很大困难。因此，建议从法律、法规制度层面上，建立与完善协助执行查询核实系统，让协助执行的银行金融机构拥有一个可以查询核实、甄别执行人员工作证、执法证件以及法律文书真伪的渠道及系统，杜绝假查询、假冻结、假扣划客户存款的现象发生，共同维护国家社会、经济、金融、民生秩序Commercial Banks Must Prevent

银行金融机构应加强法制教育宣传提升执行力。自2000年9月4日最高法院、中国人民银行联合下发《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》和2002年1月15日中国人民银行下发《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》以来，银行金融机构依法协助人民法院执行工作情况总体较好，协助执行工作严谨规范，有质的飞跃。但也仍存不足：一是协助执行工作能力不平衡，城市金融网点与县乡金融网点协助能力不平衡，不同金融机构之间不平衡；二是部分银行金融机构法制观念薄弱，协助执行工作机制不健全，存在不能及时依法履行或消极履行法定协助义务的现象。协助执行工作涉及到执法机构、银行金融机构、银行客户多方主体的合法权益，既要本着合法合规密切合作的原则，也要遵循不损害客户合法权益的原则。首先，司法机构、执法机构及其执法人员要依法执法，公正执法，规范执法，执法为民。其次，银行金融机构要高度重视协助执行工作，确定专职部门或专职人员，建立健全有关规章制度，加强法律宣传、教育和培训，要让其员工尤其是经办人员充分认识到自己应当履行的法定协助义务、责任及不履行或不正当履行协助执行义务应承担的法律后果，全面提高自身法律知识水平，提升协助执行的工作能力，切实做好依法协助执行工作，树立法律的权威，维护司法、执法的尊严。

（作者单位：中国工商银行）endprint