明代监察制度的制衡功能

2014-11-06朱建磊

文史杂志 2014年6期

关键词：明代

摘要：明代建立了一套比较完善的监察制度体系，六科给事中制度、监察御史制度和巡按御史制度、巡道制度等，构成了从中央到地方纵横交错的监察网络。明代各监察主体监察权的运作过程，体现出了较为明显的制衡思想，各级监察机构能够发挥以卑临尊、上下相维的监察效果，在肃贪倡廉、惩治腐败等方面发挥了重要作用。将这种监察制衡关系置于传统社会的政治运行模式中考察，有利于全面挖掘中国古代监察制度的廉政功能。

关键词：明代，监察制度，制衡功能

中国古代很早就建立了监察制度，历代统治者根据不同政治形势和统治需求，对监察制度不断改革和创新，到明代已经发展成一套较为完善的监察制度体系。明代监察制度之完善、监察网络之复杂、监察机构之庞大，远超前代。六科给事中制度的创立、监察御史制度的发展以及地方巡道制度的完善，构成了一张从中央到地方的监察网络，皇帝即可总制其纲，监督协调国家机器的运转。明代监察制度运作过程中蕴含着较为明显的制衡思想，纵横交错的各级监察机构遵循以卑临尊、上下相维的原则，较为充分地发挥了监察制度内外相制、监督制衡的效果，对明代政治生活产生了深刻的影响。

一、六科给事中制度的制衡功能

给事中始置于秦，最初为皇帝顾问，掌侍从规谏，封驳制诏。明初给事中属于谏官系统，洪武六年开始对应六部分设六科给事中，偏重于劾奏不法，几乎与御史相近，逐渐成为直属于皇帝的独立监察机构，“国家毗倚甚重”[1]。六科给事中制度定型以后，按吏、户、礼、兵、刑、工六科分别设置，各科设都给事中一人，左、右给事中各一人，各科给事中人数不一，均为从七品。六科给事中是明代中央特设的独立监察机构，与各衙门互不统属，品秩不高但职权极广，对口中央六部行使横向监察权，在明代政治生活中发挥着独特的制衡功能。

1.六科给事中的建制

明太祖洪武初年，统设给事中，先后隶属于承敕监、通政司等，人数和品秩时有变化。洪武六年开始分科，设给事中十二人，每科二人，有给事中印，推举年长者掌之。十三年废中书省，置谏院作为专职言谏官署，十五年置谏议大夫，但不久即裁谏官，只设六科给事中为正七品衙门，对口中央六部专职监察。洪武二十四年更定科员，每科设都给事中一人，左、右给事中二人，六科给事中共四十人，其中吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，六科给事中制度得以确立。[2]建文年间，升都给事中为正七品，给事中为从七品；永乐初年，复置左、右给事中，仍为从七品；宣德八年，增设户科给事中一人，专理黄册。六科给事中为正七品衙门，与其他各衙门互不统属，直接对皇帝负责，是中央监察六部百官的独立监察机构。

2.六科给事中制衡功能的实现

明代六科给事中位卑权重，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”[3]，都察院虽为中央最高监察机关，也对六科没有统辖权，事实上强化了六科对口六部乃至整个国家行政机关的监督与制衡。从六科给事中监察权的纵向运行来看，皇帝发出的制敕，由给事中复核，发现不当之处则封还奏报；百官送达皇帝的奏章经皇帝批复后，六科分类抄写交由六部执行，发现违误可提出驳正意见，交还重拟。从六科给事中监察权的横向运行来看，六科执掌官均要会同文武大臣参与廷议、廷推、会审，纠劾两京大臣和六部诸司的不公不法和失职行为；吏科还负责中央到地方各衙门大小官员的选任与稽考。从六科给事中监察权的外部运行来看，六科给事中平常主要对六部诸司的施政工作稽察建档，发现违法失职者则进行弹劾；各级科举考试时还充当监考官和阅卷官。从六科给事中监察权的内部运行来看，六科之间实行互相监督，每科虽以都给事中为掌科，但每遇大事，六科可以联署通奏；同科不同级的给事中也并非严格的隶属关系，既可以单独上疏也可以互相纠劾。

二、监察御史制度的制衡功能

明代都察院是中央最高监察机关，机构庞大、职权广泛、人员众多，构成国家监察体系的核心，其所属的各道监察御史也成为明代监察体系中最重要的组成部分。监察御史是都察院直接行使监察权的属官，但由于其可以不经由本院而直接向皇帝劾奏，事实上成为直属于皇帝的独立监察官。监察御史名义上归都察院管辖，品秩不高，但地位特殊，一身二任。监察御史分为两个序列，在中央的监察御史与六科给事中俱为风宪官，具有独立的监察权，甚至将六科和都察院也列入其监察范围。[4]监察御史派驻地方之后，则为天子耳目，对地方三司行使监察权。明代监察制度这种纵向的制衡功能体现为一种严密的监察责任制。

1.十三道监察御史的建制

明初延元制，置御史台为中央最高监察机关，设左、右御史大夫各一名，御史中丞两名，以及侍御史、察院监察御史等属官。洪武九年罢侍御史、治书侍御史及殿中侍御史，其职掌合并于监察御史。十三年废中书省，罢御史大夫，仅设左、右御史中丞和左、右侍御史，实际上撤销了御史台。洪武十五年置都察院作为国家最高监察机关，设监察都御使八名，下辖十二道监察御史共计六十人。洪武十七年将都察院升格为正二品衙门，升左、右都御使为正二品，左、右副都御使为正三品，左、右佥都御使为正四品，三者均称都察院掌上官；所辖十二道监察御史也升为正七品，共一百一十人。到宣德十年，划定全国为十三道监察御史，均为正七品，成为定制。[5]至此，都察院与六部平级，都御使与六部尚书合称“七卿”，都察院总领十三道监察御史，专司察事，实现了中央最高监察机关的台、殿、察三院合一。

2.监察御史制衡功能的实现

十三道监察御史作为都察院属官，其总的职掌是“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[6]。对内的监察御史不仅负责本部门的监察，而且也协管两京、直隶衙门乃至中央各衙门的监察，拥有广泛的监察权。从十三道监察御史监察权的纵向运行来看，监察御史可与都察院长官一并参与廷议、廷推，预决国家重大事项；检查群臣在礼仪活动中是否合乎规范，上疏匡正君德，对国家大政提出议论和批评。从十三道监察御史监察权的横向运行来看，监察御史负责对中央各衙门的督察以及官员品行的监督，可以当面奏劾也可以封章弹劾朝臣之失；与六科给事中一道纠举官吏考核不公及疏漏之处。从十三道监察御史监察权的外部运行来看，监察御史可以考察与纠劾从中央到地方政府各部门各级官吏之表现，对各衙门档案、文卷、公文、案牍进行编目查阅并分别给予评语；还可以提督学校，巡视京营，巡视皇城，监考科举，监理钱粮，核对账目，祭祀监礼等。从十三道监察御史监察权的内部运行来看，监察御史纠察百官不受都察院控制，可以不经由都察院而直接向皇帝上奏；监察御史与都御使同为皇帝耳目，可以互相纠察，监察御史甚至可以主管都察院属官的日常考核。endprint

三、巡按御史制度的制衡功能

十三道监察御史对内虽然受都察院点差和考核，但可以独立向皇帝直接奏事；对外的监察御史奉敕巡按地方、专事巡察则称为巡按御史。各道御史出巡，巡按区与地方布政司对应，名义上代表天子巡视，实则在各道定期巡回考察，不仅纠察地方百官廉洁与否，而且巡视该地民治状况，形成了道、院相互牵制、交错监督的制衡局面。巡按御史由皇帝钦点出巡，具有钦差监察官性质。各道均有固定的巡按区，出巡期限亦有详细规定，凡地方文武官员、乡老里长均可纠劾。这种下临民间、上达天子的监察权，体现出明代中央监察权对地方的制衡功能。

1.巡按御史的建制

明初就已推行巡按御史制度。洪武二年七月，太祖遣监察御史谢恕巡按松江，逮系一百九十余人至京师，成为明代巡按御史制度的尝试。洪武十年七月，太祖遣监察御史巡按州县，被认为是明代派遣御史巡按地方之始。[7]洪武十五年置都察院以后，规定凡外察御史出巡皆受御史印，事毕回京复命交还，都察院对其考核称职与否。洪武二十三年分铸十二道巡按御史印，解决了巡按御史相互倾轧的弊端。二十六年规定巡按御史所至州县必须遍历，不拘期限，健全了巡按御史制度。至永乐元年，遣御史分巡天下成为定制。[8]洪熙元年规定巡按以每年八月出巡，宣德十年划定全国为十三道，至此十三道巡按御史成为定制。正统四年规定，巡按御史回京不须经由本院而径直赴御前奏复，表明巡按御史作为中央派驻地方的监察官，其监察权的制衡功能进一步凸显。

2.巡按御史制衡功能的实现

明代由中央派出监察地方的巡按御史，“所按藩服大臣，府州县诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”[9]，对各级地方官员具有很强的监督和威慑作用。从巡按御史监察权的纵向运行来看，明初规定巡按御史的监察对象是省级以下所有官员，正统年间颁布《宪纲》规定，巡按御史可以监察地方三司及其长官，表明巡按御史有了监察省级官员的职权；若御史访察出有违法失职情节的官员，根据不同的品级指明实迹参劾，甚至对贪酷显著者可以就便拿问。从巡按御史监察权的横向运行来看，巡按御史出巡，管辖范围极广，“按临所至，必先审录罪囚，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，剪除豪恶，以正风俗、振纲纪。……凡政事得失，军民利弊，皆得直言无避”[10]。从巡按御史监察权的外部运行来看，巡按御史每到一地都要追问刑名，受理冤狱，复核已结案件，还要听地方官讲读律令，不能通晓者给予惩处，并向皇帝举奏守法奉公、廉能昭著的地方官员；还要分别审查各衙门六房文卷，写出批语，作为考核地方官员政绩的标准。从巡按御史监察权的内部运行来看，巡按御史所至州郡还要监理地方庶务，如勘察地方堤坝、桥梁、城池、驿站、仓库、房屋等公共设施的建造，督促垦荒，救灾恤民等，以维护基层统治秩序；[11]后期更增加了巡按御史对地方军政和行政的参议权，加强了中央对地方的直接监督与控制。

四、巡道制度的制衡功能

明代地方实行三司分权的政治体制，按察司作为省级最高监察机关，是地方藩司三大台柱之一，掌一省刑名纠劾之事，其监察地位也十分重要。按察司在各道所属府州县设按察分司，按察司的辅佐官定期分巡各道即为巡道制度。各道按察分司的巡道官称为分巡道，其职责一是专业性的，如清军、刷军、提学、抚民、巡海、水利、屯田、招练、监军等；二是区域性的，主要是不定期巡视所属府州县，监察考核所属官员，监督审理所属司法案件。明初按察司与都察院相对而设，二者俱为风宪官，按察司被称为外台，“故大明令按察司、都察院并列，不视为外官也”[12]。虽然后来都察院派出巡按御史，监察权位列按察司之上，按察司下降为协助性监察机构，但各道按察分司作为省级监察机关的派出机关，在地方府州县仍然拥有较大监察权威，体现出明代省级监察权对府州县的制衡功能。

1.按察分司及分巡道的建制

吴元年，朱元璋组建中央政权之初，就设置了地方按察司，设按察使一名，按察副使二名，佥事若干名。按察司的设置标志着明代地方监察机构开始建立。[13]洪武九年，废行中书省，设地方三司，以提刑按察使司掌刑狱与监察，按察司作为省级监察机构正式确定下来。洪武十四年于各省之下开始置各道按察分司，十五年又在府州县置按察分司；十六年改按察使为从三品，按察副使为从四品，二十二年复定按察司为正三品衙门。洪武二十五年，划分全国按察分司为四十八道，各道均设按察分司；二十九年规定除两京不设按察司外，其余每省各置一司，改置按察分司为四十一道，谓之分巡道，按察所属府州县，“此分巡之始也”[14]。建文时改按察司为肃政按察司，成祖初年又复按察司之设；永乐五年置交趾按察司，十二年置贵州按察司，宣德五年革交趾按察司，此后按察司随布政司而设，共十三按察司；按察分司则时有增减，至万历时，按察分司多达六十道。

2.分巡道制衡功能的实现

按察司的长官为按察使，“掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治”[15]，地方一应纠举官邪、刑名、诉讼皆为按察使掌理。按察司的辅佐官为按察副使和佥事，巡察各道府州县，被称为分巡道。其职权也十分广泛，包括管理地方府州县的兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军等事务。分巡道受上级按司派遣，监察下级事务，“每季终，分巡官将问遍赃污官吏之数，追过赃罚等项目数，各开报抚、按处查考”[16]。明太祖曾对各道分巡官说“风宪之设，本在整肃纲纪，澄清吏治，非专理刑名。尔等往修厥职，务明大体，毋徒效俗吏，拘之于绳墨之末”[17]。可见，分巡道设置的主要目的还在于对地方府州县的监察与制衡。分巡道大都因事而设，名称也不尽相同，是省级按察司派出的督办监察机构，其监察范围主要是本司所辖的府州县，同时监督审理其司法案件，并可以干预地方庶政。对于总领一地大权的地方府州县首脑来说，作为省级按察司派出监察府州县的分巡道，虽然品秩不高，但职权广泛，对地方府州县官员能够形成特定的威慑力，在基层社会发挥着独特的监察制衡功能。

结语

明代监察制度纵横交错，交互重叠，在很大程度上体现了自秦汉以来传统社会监察体系以卑临尊、上下相维的监察制衡原则，在澄清吏治、匡正政风、肃贪倡廉、惩治腐败等方面发挥了十分重要的作用，也在一定时期和范围内保证了明代国家机器的正常运转。正如明人顾炎武所言：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意”[18]。毋庸置疑，这种小大相制、监督制衡的监察体系为调整统治集团的关系、保障国家政权的稳定发挥了显著的作用。然而，由于明代国家监察机构设置重叠、权力交互，又会产生新一轮的办事推诿、效率低下的问题；而且随着后来各级监察官权力加重，使其有条件干预地方行政事务，又在一定程度上构成新的运转不灵和吏治腐败。在传统社会的政治运行模式中，明代监察制度的这种制衡功能往往体现出统治者对官吏的不信任和较为敏感、紧张的君臣关系，也体现了统治者使任事者无权、有权者难任事的政治策略，又在一定程度上消解着监察制度的制衡功能。

注释：

[1]《春明梦余录》卷二十五《六科》。

[2][3]《明史》卷七十四《职官志三》。

[4]《大明会典》卷二百九十《纠劾官邪》。

[5][6]《明史》卷七十三《职官志二》。

[7]《太祖实录》卷一百一十三。

[8]《明史》卷六《成祖本纪二》。

[9][10]《明史》卷七十三《职官志二》。

[11]《大明会典》卷一百六十五《都察院二》。

[12]《大明会要》卷四十《职官十二》。

[13]《太祖实录》卷二十六。

[14][15]《明史》卷七十五《职官志四》。