我国城市贫困人口医疗救助制度：政策回顾与研究进展

丁建文

提 要 中国医疗救助制度经历了农村、城市、覆盖城乡统一的渐进发展阶段，医疗救助政策的发展及目前研究状况是一个值得探究的话题。当下围绕城市医疗救助制度的研究主要从管理机制、筹资机制、服务供给机制、评估机制等几个层面进行研究。中国的医疗救助取得了巨大成就，但仍需完善。

关键词 贫困人口；医疗救助；回顾

一、引言

当前城市贫困人口的医疗问题仍然突出，不仅影响城市贫困人口的发展，更直接威胁着他们的生存。十八大报告指出，“健康是促进人的全面发展的必然要求，要健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制”。医疗救助在整个医疗保障体系和社会救助体系中发挥着重要作用。

在现有文献中，众多学者就医疗救助对贫困人口健康及摆脱贫困的积极作用已达成共识。马培生提出，建立医疗救助制度有助于增加贫困人口对卫生服务的可及性和利用，并对改善本地区全体人民的健康水平，提高全体人民的健康素质具有重要意义。 1 医疗救助对社会发展也具有重大意义，陶成文提出针对严重影响人口健康的贫困问题，实行医疗救助制度，对保护、改善贫困人口，尤其是特困人口的健康状况，促进社会的公平和经济的良性发展，无疑是我们社会主义国家的本质要求； 2 吴任慰指出，医疗救助是维护社会稳定的重要安全网，是人权保障的重要内容，是完善我国社会救助制度的迫切要求。 3 本文旨在解释中国城市医疗救助制度的发展，进而明确当前城市医疗救助制度的研究进程。

二、中国城市医疗救助政策的发展进程

21 世纪初，我国只有部分地区开展了贫困人口医疗救助实践，而且并没有纳入到政府的日常工作中。进入21世纪以来，贫困人群“看病难、看病贵”问题凸现，城乡困难群众无力承担高额的医药费，引起了政府和社会的关注。2002 年，国务院做出了《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，指出对农村贫困家庭实行医疗救助，政府对农村医疗救助要给予支持。2003 年，《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》中对农村医疗救助的内涵、目标原则、救助对象和救助办法有了更为具体的规定，指出“力争到 2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度”。为加强农村医疗救助基金管理，保证农村医疗救助基金运行安全，财政部和民政部于2004 年制定了《农村医疗救助基金管理试行办法》，对基金的使用、 筹资和管理作了明确的规定。党的十六届三中全会也明确提出了建立健全包括社会医疗救助制度在内的多层次的医疗保障体系。

2005年，国务院办公厅转发了《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，标志着城市医疗救助制度的建设开始启动。提出用2年时间在各省、自治区、直辖市的部分县（市、 区） 进行试点，之后再用2～3 年时间在全国建立起管理制度化，操作规范化的城市医疗救助制度。2007年城市医疗救助由试点转入全面铺开阶段，针对城市贫困人口的医疗救助日益制度化、常态化。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”的战略构想，并将“发展社会医疗救助”、“完善城镇职工基本医疗保险”、“建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险”和“推进新型农村合作医疗”并列提出，作为实现全民医保目标的四大基本措施。2009年，民政部等部门发布了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，指出“要坚持统筹协调，搞好医疗救助制度与相关社会保障制度的衔接，探索建立城乡一体化的医疗救助制度”。

三、中国城市医疗救助的研究进展

（一）医疗救助管理机制

有学者认为医疗救助管理机制一般包括救助对象的识别和动态管理、救助基金和救助服务的监督及管理。 4 建立高效的管理体制对于中国医疗救助制度来说具有重要意义。就城市医疗救助制度而言，建立一个以社区为基础的高效的管理体制具有重要意义。关键是要创建一些具有代表性的管理实体，能够在相关政策制定和具体事务管理中切实发挥作用。 5 从基层管理主体来看，应该突出社区组织和社区卫生服务机构的作用。近年来，在救助对象的确认上，我国多用城市居民最低生活保障标准来界定，但在实际运作中，各地方也会结合具体的情况。

（二）医疗救助筹资机制

目前我国医疗救助制度的筹资渠道主要是政府财政提供启动资金，还有社会各方支持，接受企业、慈善福利机构、国际组织等的捐赠，从福利彩票中提取部分资金以及社会医疗救助基金等。此外，理论上来说，还有一种能够在地方层面上扩大医疗卫生服务覆盖面、提高卫生服务质量和效率的有效途径，即社区筹资。 6 但是，目前国内关于社区筹资的实施过程和实施效果的研究还较少。政府是医疗救助的主体，这是目前大多学者达成的共识，但我国政府投入不足也是值得重视的。如何加大政府投入以及拓宽投资渠道，是目前和今后需要进一步研究的。

（三）医疗救助服务供给机制

服务供给机制的研究主要涉及两个主体，一是社区卫生服务，社区能否提高贫困人口医疗服务的可及性，关键在于自身建设完善与否。目前国内社区卫生服务在迅速发展的同时也出现了不少问题，如社区卫生服务机构的自制性较低、社区基础薄弱、自身资源与承担的社会职能不适应等因素在很大程度上影响了社区卫生服务功能的发挥。 7 这些相关研究基本上是立足于提供基本医疗服务的角度对社区卫生服务机构进行的现状分析。二是社会工作，社会工作在知识、服务、培训、计划和评估等方面塑造着社区卫生服务。社会工作者在社区医疗照顾体系中扮演着重要角色。随着社会工作专业的迅速发展，国内关于医疗社会工作的研究也不断增多，但大都是理论性的探讨，缺乏实务研究。但随着社会工作专业的发展，公众对社会工作认知程度的提高，社会工作在医疗救助领域的功能将愈发突显。

（四）医疗救助评估机制

无论是一项研究还是一个项目都需要进行评估，贫困人口医疗救助的评估是衡量贫困人口医疗救助制度效率和效益的重要手段和依据，具有深远的社会意义。国内关于城市医疗救助评估机制的研究主要是对中英城市社区卫生服务与贫困救助项目（UHPP项目）监测和评价过程的说明，并未对评估主体和具体操作过程进行分析。近年来，也有学者在地方进行调研，对地方省市的医疗救助进行评估，主要针对特困救助的实施效果、城市贫困居民就诊率、救助对象程序公正性、医疗救助方便程度、医疗救助覆盖面、医疗救助额度、住院救助效果等方面。

四、结论与讨论

据民政部发布2013年社会服务发展统计公报显示，2013年全年累计医疗救助2126.4万人次，其中，民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1490.1万人，人均资助参保水平96.7元，各级财政共支出资助参保资金14.4亿元。 8 我国城市医疗救助制度是中国社会救助制度建设的一项巨大成就。医疗救助制度从制度设计上缓解了城市贫困人口的医疗疾病负担问题。但受制于当前的制度管理体制，还存在一些问题亟待完善。要进一步解决和落实目前医疗救助中存在的问题，明确救助的目标和理念，完善现有的医疗救助体系和制度内容，理顺管理体制，完善相关配套制度。充分发挥社会组织在医疗救助中的促进作用，加强医疗救助与慈善事业的衔接，鼓励社会慈善力量动员社会资源，为困难群众提供形式多样的医疗救助。

责任编辑：刘忠林