税制改革背后的一盘大棋

文/谢华育 上海社会科学院经济研究所助理研究员

税制改革背后的一盘大棋

文/谢华育 上海社会科学院经济研究所助理研究员

从我国税收制度改革的历史看，税收制度的变革意义是极为深远的。此前进行的分税制改革，从事后我国经济发展的结果看，奠定了我国工业快速发展的基础。

1980年以后，我国经济出现了持续性增长。但是政府税收收入并没有同步增加，1979年财政收入在GDP的比重为28.4%，到1993年已经下降到12.6%。另一方面，中央财政收入在国家整体财政收入的比重也大幅下降。中央财政捉襟见肘，甚至出现了中央两次向地方借钱，但是借而不还的事。一次是80年代中期“能源交通基金”，一次是1989年“预算调解基金”。充实中央财政收入的另一个极具负面影响的办法，是通过扩大货币规模，由中央财政向中国人民银行借钱，这种做法是80年代末、90年代初大规模通货膨胀的诱发因素之一。在财政收入下降的同时，国家的开支却大幅增加。国家在粮食收购补贴，重点建设投入，特别是铁路、港口等基础建设投入上都受到巨大影响。

1994年分税制改革重新划分了中央税、地方税和中央地方共享税，在重新划分过程中中央获得了更大的财源，保证了中央财政收入的稳定。有意思的是，分税制改革尽管提高了政府在社会总收入中的分成比例，但是经济生产并没有受到影响。相反，分税制因为使财政变成一本明账，地方政府无法把预算内收入转化成预算外收入以隐瞒实际税收情况，从而实现了我国经济持续高速增长。由于实现税收分成，扩大财政收入成为中央政府和地方政府共同的目标，这种目标的一致性也促使央地两级政府更积极地扶持经济发展，以实现财政收入的最大化。

本次营改增改革从范围上将服务业纳入增值税征收对象，于是我们就面对几个问题。第一，是否本次营改增改革会导致地方财政收入占比进一步下降；第二，营改增改革能否刺激服务业发展。

地方政府为了增加财政收入，还有一种最简单，但却缺乏长远考虑的做法，就是通过土地财政充实地方政府收入。从某些方面我们应该理解土地财政的做法，因为地方政府有许多事情要做，比如基础设施建设、公共服务供给，哪块都是需要很大开销。根据我们对上海郊区镇政府的一些调研，城市郊区或者农村地区根据城市化程度不同，每年必须要有1亿-5亿元人民币的支出，以完善或解决城市化过程中出现的各种问题。

实际上本次营改增改革的一个原则是“事权财权匹配”，也就是谁负责的事情多，谁就应该享有更多财政权力。但从目前财政部领导的一些表态看，似乎希望央地事权和财权往中央集中。尽管为了弥补地方财政收入损失以及改变土地财政，通过新税种的引入可以达到平衡地方收入的效果，但是这些新税种的实施还需要一个过程，不能起到立竿见影的作用。而且，如果财权事权向中央集中，如何保证财政支出的效率，毕竟中央政府承担地方事权，在信息、管理等方面都有可能面临比地方政府更高的成本。

对于第二个问题，我们也需要细致思考。毕竟相比较于服务业，制造业发展方式要简单得多，依靠要素投入就可以拉动制造业提升。但是服务业发展，特别是现代服务业发展的前提条件或者要素更为复杂，有些因素甚至是政府无法控制的，比如文化因素、法制因素。简单以营改增改革对制造业的影响比附对服务业影响是需要谨慎的。地方政府如何竞争，这要求地方政府提高自身素质，制定更人性化政策，同时竞争实力的增强也非一朝一夕。从中我们也可以看到，政府行政体制改革的迫切性是多么强。

营改增改革是我国税收制度改革以来的又一件大事，简单看，营改增改革不过是税目更替，但营改增背后却酝酿着更深刻的问题。所以在营改增改革的同时，应该充分考虑产业发展、公共经济发展等一系列客观存在的规律，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用。