国外城镇化发展及启示

潘志++++王行伟

[摘 要]辽宁推动新型城镇化过程中，需要借鉴国外在提高城镇化发展质量、改善城镇化发展体系、调整城镇化发展动力，以及调整城镇化发展过程中政府职能等方面的经验教训，结合本地区实际，针对辽宁城镇化过程中存在的问题，改进新型城镇化建设工作。

[关键词]城镇化；区域经济；辽宁

[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）10-0046-05

自2003年东北振兴战略提出以来，辽宁城镇化率整体上呈现出持续上升趋势，由2003年的56%提高到2013年的66.5%，年均提高1.05个百分点。十年间，辽宁发挥作为老工业基地所特有的产业基础优势，结合作为东北地区唯一海上门户的区位地缘优势，伴随着工农互动、城乡联手、产城结合，推动产业、资金、技术、项目和人员等转移和集聚，一方面实现工业反哺农业、城市支持农村；另一方面有力支撑城镇化进展，初步实现了由传统城镇化向新型城镇化的跨越，老城区更新改造和新城新市镇构建发展的基本框架已经形成。2014年，《国家新型城镇化规划》对新型城镇化提出了更高的要求，这一方面为辽宁进一步推动新型城镇化发展提供了良好的政策空间，另一方面也必将促使辽宁站在新的高度上做好城镇化工作。为此，辽宁有必要总结反思国外城镇化建设的经验教训，从而将新型城镇化建设提高到新的台阶。

一、国外城镇化经验教训

国外城镇化的经验教训主要体现在三大方面：第一是区域经济学视角下城镇化的发展质量和发展体系，即城镇化过程中所产生的空间格局调整问题；第二是发展经济学视角下城镇化的发展动力；第三是城镇化过程中政府对发展路径的影响，即政府职能问题。

（一）适时调整空间格局

从区域经济学角度看，城镇化首先表现为空间格局的变化，具体来说就是对象空间由农村形态转化为城区形态，空间要素资源随之重组和调整，即农业资源要素密度的下降和工业要素密度的上升，产业重心由第一产业向更高层次梯度转移。可以说，空间格局直接决定了城区本身的存在，包括其存在形式、载体和质量。因此，城镇化建设首先要解决的就是空间格局的变化发展问题，而国外城镇化发展的经验教训在空间格局上具体体现在两个方面：一方面是城区自身的更新改造，另一方面是资源在更大尺度经济地理空间内的集聚和扩散，即城市群的集聚和互动，以及城市之间和城乡之间要素的扩散。把握经济发展规律，适应经济发展阶段，因势利导，适时调整相应的空间格局，不同的国家和地区有不同的发展经验和教训。

1.城区自身的更新改造。新型城镇化不仅仅是简单地扩大城区规模，对传统城区经济发展同样提出了更高的要求。而对传统城区的更新改造，关键在于用足用好传统城区内资源要素，充分发挥已有比较优势，联合规划，科学重组，然后以此为基础对外引进城区发展所需的稀缺资源要素，即先“内联”，再“外引”，这样才能带动传统城区经济迈上新的台阶，步入新型城镇化的发展轨道。以匹兹堡为例，作为美国东北老工业基地，匹兹堡传统上以钢铁工业为主，在二战期间支撑美国军工生产，因而被称为“民主军火库”。然而二战后，匹兹堡由于经济萧条而沦为“锈带”一员，甚至因为工业化过程中长期积累的高污染现象而被称为“无盖地狱”。匹兹堡痛定思痛，并没有死抱着“钢都”的盛名，而是充分发挥自身在发展过程中长期积累的人力资源优势，以匹兹堡大学等高校和科研机构为龙头，以政府融资平台为载体，引导城市产业结构转型，提升了城区发展活力，带动周边经济，因此被称为“创造新就业、新产业的范例，为21世纪经济转型做出了有益的尝试”。产业结构转型进而为匹兹堡城市空间格局的改造升级提供了强有力的支撑，随着“厚重粗脏”类型的传统产业逐渐被“轻薄精细”类型的新兴产业所取代，匹兹堡就有条件发起了旨在更新改造城市的一系列活动，这些活动被当地称为“复兴运动”。这个复兴运动大体可以分成两个阶段，第一阶段的主要任务是治理严重的城市污染问题，随着一系列环保项目的上马和环保措施的落实，再加上污染产业的搬迁改造，城市环境逐渐趋于改善，以此为基础，匹兹堡进而推进第二阶段城市改造，这一改造旨在促进城市功能的全面转变，通过在城区发展规划和文化职能定位等方面的调整，强力推动城市经济重心转向教育、旅游、金融、医疗卫生和高科技研发等产业，从而承接由于城市产业改造而出现的剩余劳动力。在这一过程中，当局注意与当地社区合作，并广泛联合社会力量，科学规划，以使得城区功能符合城市经济发展方向和当地民众需求。例如，匹兹堡当局在改造南区的过程中，针对当地传统上由工人聚住、棚户密集、地价低廉等特点，联合当地社区，并与各层面社会资本和开发商接洽合作，制订一整套系统化的城区功能规划：包括河岸公园、办公空间、住宅区、医疗卫生设施和体育场馆等，再加上一系列商贸流通功能区域或节点的设置，使得改造后的南区既符合城市整体升级改造的需要，也切合当地民众对公共服务和就业平台的需求，南区的地价也大幅度升值，城区面貌焕然一新。虽然从数量规模角度看，匹兹堡城区人口未超过历史上工业化高峰时期人口，但由于城区功能的改善和提高，城市化的质量得以提升，从而直接提升郊区和周边城镇的发展层次。而相反，同样作为美国东北老工业基地的底特律，则因为资源外流、产业空心化等原因而失去了经济活力，由此导致城区功能僵化，虽固守汽车业，却因为未能及时改造城市空间和调整功能定位，所以由昔日“汽车之都”沦为“死城”。

2.大尺度空间上的集聚和扩散。在市场经济条件下，资源要素在价格信号和交易成本的作用下，在一定对象空间内流动，表现出纷繁复杂的聚合重组现象，因此，资源要素超过一个城市范畴，在更大尺度经济地理空间内的集聚和扩散不可避免。就需要政府这只“看得见的手”与“看不见的手”相结合，因势利导，充分利用城镇化过程中的极化效应和溢出效应，实现城区之间和城乡之间的良性互动。其中尤其需要注意的是郊区化和逆城镇化现象，这表面上是对城镇化的一种反动，而实际上则是要素资源扩散到新的地理空间内重新集聚的现象，可以看成是城镇化的一种延伸，尤其是在城市群或都市圈的背景下，大城市或中心城区所出现的郊区化或逆城镇化的现象和趋势，更加体现了经济生态系统自身调整的功能过程。因此，只要适当利用，会大幅度提高城镇化发展水平和质量，收到事半功倍的效果。

二战之后，欧美发达国家纷纷步入成熟化的大众消费阶段，并逐渐向追求高质量生活阶段发展，由此出现了郊区化和逆城镇化现象：大量人口从地价和物价昂贵的城市回流到城郊，购房安家，逐渐形成了新的城区。政府为了润滑人口在城区之间流动，加大对交通基建的投入，如美国艾森豪威尔总统提出的高速公路计划，带动了大批郊区城镇的发展，分流了大城市的人口，降低了都市人口压力，改善城市面貌和形象，甚至在整个美国国境内完成了资源要素重组，直接带动了产业、资金和人才加速从美国传统东北老工业基地“锈带”城市向西部和南部“阳光地带”城市的流动。约翰逊总统的“伟大社会”计划，通过住房补贴等方式，又进一步推动了人口的分流，从而使美国城市化水平在高位运行的同时，提高了发展质量，缓解了因城镇化而可能带来的拥挤脏乱等“城市病”现象。

相反，印度城镇化过程中，在孟买和加尔各答等大城市则出现了严重的“城市病”。需要指出的是：“城市病”并非城镇化本身所固有的现象，而只是城镇化的一种趋向，完全可以通过郊区化或逆城镇化加以中和与调整。而调整的做法就是让城镇居民可以放心大胆地离开资源密度过大的城区，让他们放心离开的办法就是完善郊区的基础设施，改善城区之间交通条件，从而孵化和保障相关服务型产业发展。然而，孟买和加尔各答等地郊区基建一片空白，交通不便，导致大量人口在涌入城市之后，因回流成本太大而留在城市，造成城市拥堵，环境脏乱，既影响了大城市的发展质量，还限制了周边地区的发展水平。

（二）适时调整发展动力

从发展经济学角度看，城镇化是一个动态的现象和过程，因此城镇化的主要内容其实就是城镇空间内要素资源在动力机制的作用下聚合重组的现象和过程。在城镇化发展过程中结合本国国情和阶段性发展实际，适时调整发展动力，因势利导，动态调整，不同国家有相应的经验教训。

城镇化的发展动力主要是工业化，正是由于工业革命，大规模城镇化才得以在工业化国家出现。长期以来，工业化为城镇化提供人口和产业，城镇化为工业化提供发展空间。因此，城镇化和工业化是相辅相成的现象。然而，工业化不同发展阶段，对应的城镇化发展动力表现形式各有不同，直接决定了城镇化发展路径。这就需要在科学认知的基础上加以利用，并适度调整城镇化发展动力的更新升级，从而提高城镇化发展水平和质量。新型城镇化的集约发展路径，必然要求其与新型工业化相结合，以工业化和信息化双轮驱动带动新型城镇化的发展。这方面国外既有经验也有教训。

为了保障城镇化集约发展，欧美很多城市纷纷推动“数字城市”建设，把整个城市纳入到模块矩阵进行统筹管理，整合交通、市政和环境监测系统，一方面大大降低了管理成本，另一方面也有利于更好地协调城市发展与资源环境之间的关系，提升城镇化发展质量。欧洲一些城市还提出充分利用信息产业在自动化方面的最新成果，打造“智能城市”，把城市变成真正的自组织集成系统，充分体现出工业化与信息化驱动城镇化发展的美好愿景。当然，欧美城市信息化是建立在其工业信息化基础上的，体现的是工业化与城镇化的良性互动。而传统上以石油工业为主的阿联酋迪拜，为了实现打造中东“数字城市”的愿景，充分发挥自身在海湾地区的区位优势，通过推动金融自由化改革，构建“迪拜媒体城”、“迪拜网络城”和“迪拜外包区”等自由经济园区，吸引大量国际资本，并结合作为教育培训枢纽的“迪拜知识村”等人力资源支撑平台，推动信息产业的发展，信息化的发展带动迪拜产业结构的调整，城市金融、文化和商务等现代服务业取得了长足进步，非石油类产业已经成为城市经济发展的支柱，进而改善城市面貌，实现了通过新型工业化带动新型城镇化的发展路径。而反观同在阿联酋的阿布扎比，虽然大量引进信息化技术，大兴土木改造城市景观，然而表面繁荣奢华的背后是产业结构高度单一，创新资源贫乏，严重依赖石油产业，新型工业化建设步伐滞后，城市发展转型缺乏动力支撑，因此其城市发展的可持续性屡遭质疑。

（三）科学调整政府职能

在城镇化过程中切实发挥好政府职能，也是国外在城镇化发展过程中重要的经验教训。因为城镇化发展过程中，市场通过价格机制和交易成本决定了资源要素的流向，然而市场不是万能的，还需要政府的调节和补充。所以政府在城镇化发展过程中起到了非常重要的作用，找准政府职能定位、职能边界，发挥职能作用，有利于合理利用城镇化发展动力，进而有利于城镇化的健康发展。这方面国外既有经验也有教训。

任何国家的经济版图上都存在梯度差异，有差异就有分工，有分工就有专业化生产，由此形成区域性特色产业。不同地区在城镇化过程中结合自身优势，发展相应的特色产业，以此为动力，通过整合资源要素，带动城镇的发展。在市场机制的作用下，国际化开放性竞争使得真正发展成功的知名大都市呈现出明显的个性化特色发展现象，其城市以某种强势产业闻名于世。很多发达国家城市，如意大利的服装之都米兰、瑞士的钟表名城洛桑等，都是通过长期市场博弈而形成了这种城市品牌。然而就发展中国家而言，要想在较短时间内实现阶段性赶超目标，就需要引入政府作用，例如印度班加罗尔，就是政府与市场协调互动推动城镇化水平提高的典范。班加罗尔在信息化过程中建立了全印度第一个计算机软件技术园区，从而构建科学城，号称印度硅谷，其计算机软件出口在十年内增长了一百多倍，信息产业产值占全印度的三分之一，吸引大量世界五百强企业落户，成为全球第五大信息科技中心，并成为联合国开发计划署榜上的世界第四新兴工业城。在其带动下，金奈、海得拉巴等高科技工业园区也发展起来，与班加罗尔互动发展，形成印度南部著名的软件“金三角”。在班加罗尔的发展过程中，政府的作用非常明显，在发展之初，当地领导人力排众议，不畏人言，推动投资建设电子产业城，并且具有远见卓识地把数据通讯网络等基础设施建设工作做到前面，为班加罗尔扶持信息产业发展提供了良好的发展空间平台。当然，为了避免扶持政策因领导人更换或领导人注意力转移而改变，当局还通过立法来保障稳健政策环境，同时还通过立法优化产业环境，包括减免税赋和放宽准入等，降低交易成本。此外，当地教育得到高度重视，班加罗尔大学已经发展成为印度最大的大学，再加上其他多所高校，形成多层次人才培养结构，结合因发展环境而被吸引回国的海外人员，形成强有力的人力支撑。最后，班加罗尔专门成立城区发展局，从而整体规划城镇化发展空间，使其社会治安和生活环境整体上明显好于印度其他大城市，甚至号称“花园城市”，有利于吸引更多的人才和资本。政府长期扶持信息产业，终于结出硕果，但教训也值得注意。由于在城市规划发展上法规政策不到位，班加罗尔城区发展位势差明显，人才缺口和人才外流现象严重，电力和交通等基础设施建设滞后，当然这也是印度乃至发展中国家城市发展过程中普遍存在的现象。

二、辽宁新型城镇化建设对策

综上所述，各国的城镇化建设过程给我们提供了很多启示。辽宁在推动新型城镇化过程当中，应该合理借鉴国外成功经验，并吸取相关教训，因势利导，趋利避害，以科学发展观为指导，推进新型城镇化的发展。

（一）当前辽宁发展新型城镇化急需处理好几个问题

作为老工业基地和东北地区唯一沿海地带，况且辽宁已经进入工业化中后期，这就要求辽宁必须在高于全国平均水平之上推动新型城镇化建设，通过用足用好省内的产业和地缘优势，以市场为基础，以工业化和信息化为动力，内涵增长，适度聚集，协调发展。

1.新老城区关系问题。近年来，省内新城新市镇建设的有声有色，令人瞩目，然而在发展建设过程中，个别地方却出现了老城区空间利用不当，甚至衰退的格局，这是由于单位时空内有限资源要素向新城区流动集中而导致的。这对老城区来说，既不公平，也不能不说是一种对城市空间资源的浪费。再加上新老城区功能分化不明，传统城区质量结构提升缓慢，影响了新城区建设质量和功能的有效发挥。

2.大尺度空间内要素资源密度不同节点关系问题。随着省内三大战略的有序开展，全省区域经济版图格局已经凸显，然而各区域板块内——尤其是沈阳经济区内部，大中小城市分工协作和产业链咬合程度有待于进一步提高，城区之间要素流动不畅、资源整合程度低等问题也不容忽视，尤其是个别地方新城新市镇建设过程中，上述问题尤为突出，影响了城镇化水平和质量的提高。

3.工业化发展阶段与城镇化发展水平关系问题。辽宁已经处于工业化中后期阶段，迫切需要按照新型工业化的发展要求，实现工业化与信息化的双轮驱动，而当前省内个别地区城镇化建设过程中，还是说仅仅把新城区当成了产业园区和投资平台，简单粗放的圈地建项目现象仍然存在，这既不符合新型城镇化的要求，也对今后城镇发展造成隐患。

4.政府与市场关系问题。在当前各地新城区建设过程中，政府往往不满足于做幕后推手，很多时候直接走上前台，引导新城区建设方向，就当前发展阶段实际而言，这本无可厚非，然而个别地区政府未能明确自身在城镇化过程中的职能边界和定位，存在大包大揽甚至拍脑袋决策现象，从而影响了城镇化发展水平和质量的提高。

（二）辽宁发展新型城镇化的基本思路

针对辽宁新型城镇化发展过程中存在的问题，辽宁应该借鉴反思国外经验教训，结合本地区特定发展阶段的具体实际，从以下几个方面着手。

1.注重城区自身的更新改造。辽宁今后推动新型城镇化过程中，可以适当借鉴匹兹堡更新改造的发展经验，不要急于“铺摊子”式的扩大城镇规模，更不能简单地以粗放型增长导向来投资扩大新城镇建设，而应推动城镇化发展重心由数量型转向质量型、粗放型转向集约型，先做好老城区经济社会转型发展工作，避免老城区陷入底特律式的困境。在这一过程中，要做到数量与质量相结合：辽宁既不用刻意限制要素资源流动，也不能坐视老城区空心化现象，而应该在明确老城区要素结构和分工格局基础上，用足用好老城区已有优势。对传统城区以质量导向为主，必要时甚至可以牺牲数量比例性指标，联合社区并广泛联合社会力量，科学规划，适时引导产业调整，对于已有产业，该抓的抓，该放手的必须要果断放手，从而轻装上阵，推动老城区经济转型，使得改造后的城区既符合城市整体升级改造的需要，也切合当地民众对公共服务和就业平台的需求，并与新城区形成良性互动共同发展的格局，带动新城区在更健康的轨道上发展，从而在更高的层次上引领新型城镇化进程。

2.大尺度空间上的集聚和扩散。辽宁在城镇化发展过程中，也存在着大中小城市间资源要素流动的现象，其中沈阳和大连等大型城市已经出现了明显的郊区化现象，其他城市也出现了不同程度的郊区化趋势，当然，郊区化或逆城镇化现象在现阶段并非主流，但也不容忽视，尤其是在当前城区功能重组和低碳经济发展的背景下，更是应该加以利用。因此，辽宁在推动新型城镇化建设过程中，应该借鉴国外发展经验，整体规划，大局着眼，区域内的新老城镇既不是孤立的一座又一座城市，也不能在简单地看成城市群或者城市带，而应该从都市圈的视角出发。以沈阳经济区为例，在推动新城新市镇建设过程中，应该按照沈阳市建设国家中心城市方案中提出的“现有四个郊区城市化，新民、辽中郊区化”的总体要求和“协调发展蒲河经济生态区，建设沈阳新母城”的战略部署，着力推动县域郊区化，郊区城市化，从而打造“大沈阳”。通过完善交通、水电、医疗和教育等基础设施，以及相应的政策构架，将周边城镇变成“大沈阳”的“后花园”或者“郊区”，从而科学引导郊区化或逆城镇化方向，使其为己所用，并适度扭转局部城区要素密度过大和功能过于集中的现象，避免“城市病”。

3.适时调整发展动力。辽宁在发展过程中必须结合自身发展阶段，做好新型工业化这篇文章，尤其是抓住信息化与工业化双轮驱动这一要领。当前，沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验区已经上升为国家级发展战略，今后应当结合新型工业化综合配套改革，推动新型城镇化建设，尤其在新城新市镇建设过程中，尤其要注意避免新城镇简单地成为产业园区和投资平台，而应该适度“拔高”，按照信息化的要求，“武装”新城镇建设，即使一时条件所限，难以大规模上项目，也应该做好前期规划和基础设施工作，为以后产业培育和企业孵化做好准备。

4.充分发挥政府职能。辽宁在城镇化发展过程中，尤其是新城新市镇建设过程中，应通过正确处理政府与市场关系，着力避免千城一面，更不应简单人为地打造城市地标，而应该以相应的主打产业作为城市最好的“名牌”。为此，应该切实发挥政府驾驭引导市场经济职能，培育并发挥地区优势，科学规划，协调发展。而在产业发展和城区规划过程中，应注意避免因领导人换届而带来的经济政策不连续和不可预测性，为此，需要做好地方立法工作，从法律的高度规划城区经济，从而保障城区经济稳健发展，并积极探索体制机制创新，服务新型城镇化水平的提高。以沈阳为例，当前沈阳浑南电子商务产业园已经获批成为国家电子商务示范基地，而广义上的电子商务作为信息化的市场经济，必将加快推进沈阳乃至整个沈阳经济区新型工业化建设步伐，为此，作为新型城镇化示范区，位于浑南附近的苏家屯可以先行先试，积极争取政策，在法规等方面做到“把关不设卡，放手不撒手”，提高与浑南对接度，构建新型城镇化动力机制，从而实现工业化与信息化双轮驱动，带动新型城镇化发展。

责任编辑 魏亚男