民主巩固与国家能力

2014-11-05袁则文

行政与法 2014年10期

袁则文

摘要：在近代以来的多次民主化浪潮中，除少数国家之外，多数国家的民主转型和民主化进程都是一波三折，民主巩固艰难。其原因固然众多，但缺少应对和解决民主化进程中所面对的一系列问题的国家能力显然是其中非常关键的因素。本文认为，新民主政权只有有效解决转型问题、控制转型秩序、提升民主质量、促进民主文化形成，才能保障民主转型，走向民主巩固。

关键词：民主巩固；国家能力；民主化进程

中图分类号：D032 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0011-06

民主化已成为当今世界政治发展的基本趋势。自19世纪初以来，世界已掀起至少三波民主化浪潮。但除了少数国家较为成功之外，多数国家（特别是亚非拉发展中国家）的民主化进程曲折反复，不仅未形成稳定和高质量的民主，而且在其中备受煎熬。结果，“民主化往往不能成为国家建设的一个过程，反而是国家的毁灭过程”。这尤其表现于多民族国家。[1]因此，民主巩固就成为近年来国际学术界关注和研究的热点问题。民主巩固的原因和影响因素很多，国家能力即是其中非常关键的一个。新兴民主化国家如果没有一定的国家能力有效应对民主化进程中的一系列难题，保证民主化进程的有序平稳，那么民主将很难巩固。

一、民主巩固的进程需要国家能力的有力保障

关于民主巩固的研究成果已有很多，但什么是民主巩固？民主巩固的标准是什么？国际学术界目前并没有一个基本共识。多数学者根据自身的研究和思考给出了不同的界定，基本上可以分为四种：分别以制度、行为者和文化为中心以及从综合的、宏观的角度来界定民主巩固。[2]其中，较为全面的当属林茨和斯泰潘的观点。他们从宏观的综合视角认为，民主巩固意味着：⑴在行为上，没有重要的行动者将运用重要资源去实施暴力、建立非民主政体或寻求外国干涉而达到独立；⑵在态度上，绝大多数民众都具有这种信念：民主程序和制度是治理社会集体生活最合适的方式，反体制力量的支持者非常少或被孤立；⑶在制度上，全国范围内的统治力量和非统治力量都服从于通过民主程序产生的特定法律、程序和制度，并且习惯于在这些法律、程序和制度范围内解决冲突。[3]可见，他们对民主巩固设置了较高的条件与要求。在他们看来，民主巩固不仅需要民主制度在整个社会中成为惟一的政治游戏规则，而且需要绝大多数民众在态度上认同民主理念，主要政治参与者不再从事以颠覆民主或分裂国家为目标的行动。简言之，民主巩固意味着民主获得了持续生存和发展的较高程度的保障。

民主巩固不是一蹴而就的。当新民主政权因为某种原因初建后，国家虽完成了制度形式上的转型，但并不代表着它一定能够持续生存，走向巩固。亨廷顿曾指出，在19世纪初以来的三波民主化浪潮中，每一波都伴随有相当多国家的民主退潮，因而民主巩固需要经历一个持续的过程。期间，民主体制不断完善，民主质量逐步提升，民主认同日益广泛。同时，民主体制也面临着诸多挑战，时刻经受着生存考验，任何重要问题一旦解决不好都有可能延缓或颠覆巩固进程，其能否生存和前行的关键在于其应对和处理挑战的能力。林茨认为，归根结底，民主崩溃的过程“始于政府的无能，以至于出现问题时，只能以不忠诚的反对党的粉墨登场而告终”。[4]当国家长期没有能力解决民主化进程中所面临的问题时，民主就有可能被人们从主观上主动放弃。①如二战前，因意大利、德国和西班牙的民主政权无能，即导致了人们质疑民主效力并转而支持独裁。而且，民主政权的无能也面临着被反民主力量颠覆的危险或可能造成其它的“国家性”问题。蒂利认为，国家能力过低可能会造成内战或一些不服从中央政权的小暴君们的分裂统治。19世纪的爱尔兰就是一个生动的例子。[5]因此，在民主走向巩固的进程中，国家能力至关重要。国家能力的状况直接影响着民主化进程的每个阶段及其走向。新民主政权如果能够有效控制转型时期的社会和政治，从容应对挑战，不断提升民主质量和民众权益，就能够有效遏制民主反动，保证民主化进程持续，进而增强民主的可信性，扭转一些人的反民主倾向。

何为国家能力？斯考切波认为，国家能力即国家贯彻执行其政策、达致其目标的能力，特别是通过克服强有力的社会集团实际或潜在的反对或在不利的经济社会条件下，来贯彻这些目标的能力。[6]而在米格代尔看来，国家能力是国家通过种种计划、政策和行动实现其领导人所寻求的社会变化的能力，主要表现为影响社会组织、规制社会关系、抽取资源和拨款并以特定方式使用资源方面。[7]其集中体现为国家对社会的控制能力。我国学者王绍光和胡鞍钢认为，国家能力指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。它包括国家动员和汲取社会资源、调控社会、维护社会秩序和其统治地位以及塑造政治合法性的能力。[8]可见，国家能力即国家影响社会，调节和规范社会关系，有效动员和使用社会资源，以实现国家意志和目标的能力。其中，国家对社会的控制和规制、调节和指导的能力是国家能力的核心内容。

国家能力这一概念来源于上世纪80年代初兴起的“国家回归学派”。他们在反思和批判行为主义“过于关注对现状的描述而非关注于现实问题的解决”的基础上，提出了以国家为中心的研究视角，特别强调国家与国家能力的重要性，认为无论在发达国家抑或不发达国家，国家在各国社会、经济和政治发展中都扮演了极为重要的角色。在他们看来，现代国家作为一个有效的组织实体，必须能够对社会进行政治统治、管理和服务，一定的国家能力是国家之所以能够存在的前提基础和基本属性，也是国家服务和影响社会的基本要求。一个稳定、有序的社会要求国家必须能够对其进行一定程度的控制、调节和规范，维护社会秩序，推行必要的国家政策与法律。因而国家能力的现实状况是解释一国政治社会发展的重要变量。

二、国家能力对民主巩固影响的路径分析

一般来讲，新兴民主政权的民主化从开始到巩固的过程需要应对一系列难题。亨廷顿曾将其概括为三类：转型问题、情境问题和体制问题。[9]所谓“转型问题”是如何对待以前的威权官僚即“虐待者的难题”和如何减少军队对政治的介入以及建立以职业制为基础的文武关系即“执政官的难题”。这实际上是消除民主中断的威胁，保持民主的持续生存。所谓“情境问题”是产生于一国特有的经济、社会和文化历史与现实的问题，与政治制度无关。如果这些问题处理不好，将影响一国的政治社会稳定。所谓“体制问题”来源于民主体制的运转，即民主体制能不能产生民主绩效，这对其民主发展和质量提升影响重大。与此同时，由于理性的民主理念和价值的广泛认同对于民主持续运转具有重大意义，因而在新兴民主化国家，普及和传播民主的价值与理念、培养民众的民主信仰，对民主最终巩固意义重大。由此可见，在这一过程中，国家能力的影响路径主要有以下几种：

⒈通过对“转型问题”的有效应对和解决促进民主巩固。诚如前述，民主巩固意味着在一个社会里没有重要的行为者企图颠覆民主政权，也没有任何特定的集团超越于通过民主程序订立的法律和制度之上并享有特定的非民主特权。然而，在第三波民主化浪潮中，大多数新兴民主化国家基本上是由威权政权转化而来的，许多威权统治者在退出时往往设定了许多条件，保留了许多权力自治领地和特权。这在那些由军人政权通过协议主动或被动进行民主转型的国家体现得尤其明显。如拉美的智利、巴西以及亚洲的韩国。许多威权政权的退出都是在交易与妥协中完成的，为了实现民主化，民主势力不得不作出巨大妥协。因为“还政于民以及一般意义上的威权体制退场在很大程度上取决于威权统治者能够得到何种程度的保障”。[10]这就产生了亨廷顿所说的“转型问题难题”即“虐待者的难题”和“执政官的难题”。尽管在威权势力特别是军人势力非常强大的情况下，在民主化初期对其作出一定的让步，降低了其对文官政府的威胁，甚至有助于民主政权的持续。[11]但这些特权和自治领域的存在始终是民主政权的巨大威胁和民主巩固的重大障碍。①因此，对于新生的民主政权来讲，要想达到民主巩固，必须正视的一个关键而敏感的问题就是如何清除威权遗产，取消威权特权和自治，使军队接受文官政府的绝对控制。

在这一过程中，国家能力就显得非常重要。如果新民主政权能够平稳而有序地应对并解决这一问题，巧妙地清除威权遗产、消除特权、有效控制军队和武装力量，它无疑将有可能进一步持续下去，民主化进程就能走得更远。比如第三波民主化国家中的智利、韩国、西班牙等国家就都较成功地解决了这一问题，最终走向了民主巩固。否则，民主化进程就可能因为威权势力的卷土重来而中断。在第三波民主化国家中，有许多曾经一度是民主国家，如阿根廷、智利和巴西，但其民主都因为军事政变而中断。因此，在解决这一问题时，新民主政权能力的大小决定着其可能在多长时间内解决这一问题，决定着民主巩固的程度和速度。如果新民主政权能够抓住有利时机、采取有力手段，较为迅速地解决这一问题，那么，民主巩固的时间将较短；反之则较长，甚至民主化进程会被中断。

⒉通过对转型期社会问题和秩序的有效应对与控制促进民主巩固。任何一个国家在民主化转型过程中都会面临一系列的问题和困难。其中，有些是一国特有的“情境问题”，有些是民主化转型过程中必须面对的普遍问题。这些问题能否在一定的时间内被有效地解决，直接决定着民主能否持续和走向巩固。一般来说，新兴民主国家在民主化初期往往面对着急迫、直接的反对与颠覆活动以及民众的过高期望和激进诉求。前者主要源于民主化初启，旧的反民主势力还没有被肃清或削弱，仍有一定的力量或影响；后者主要源于长期生活在非民主政权下的民众对民主的理想观念——民主能带来社会公平与自由、提高生活质量和社会福利等。然而，这些都是不可能在短期内就能实现的。当这些要求无法满足时，常常会引发民众的失望情绪，由豪情满怀坠向“冷漠、挫折和幻灭”，导致不满和怨恨，激起示威、抗议甚至是社会骚乱，而这又可能为伺机颠覆的反民主势力创造机会。有关拉美民众政治态度的资料表明，对民主体制的认可和拥护是有条件的并且波动很大。有相当一部分民众曾积极投身民主运动并对民主充满期待，但很快又陷入了失望甚至幻灭之中，造成普遍的冷漠甚至“反体制”倾向，甚至组建或加入极端主义组织。[12]因此，新民主政权特别是那些从长期专制集权转化而来的政权，在民主化初期社会往往容易动荡和失序。

正如亨廷顿所指出的那样，人不可以无秩序而有自由，[13]缺少稳定和秩序只会导致政治衰败。因此，在民主化进程中，对激进的社会运动或诉求以及对反对或颠覆势力的控制或缓和并保持一定的政治秩序是非常重要的。若新民主政权能有效应对民主化初始进程中的各种问题与诉求，控制可能的反民主活动，稳定社会秩序，民主化进程将较为平稳，也能够为民主制度的运行和各种社会问题的解决创造有利环境，并为进一步解决其它较为棘手的问题创造条件，从而形成良性互动，逐渐树立民主制度的权威性，使民主政权的生命力不断增强并走向巩固。反之，若新民主政权在民主化进程中无法有效地控制社会秩序，其民主巩固将步履维艰。韩国的民主化进程即清楚地展现了转型期社会问题和秩序的控制是如何影响民主化进程的。韩国在1960-1961年短暂民主化的失败，其中一个重要原因就是由于新政权国家能力不够，未能有效地控制社会秩序。当上世纪80年代中后期再次民主化时，新政府很好地与社会进行了互动、合作并相互克制，有效控制了社会秩序，为有序解决转型问题创造了条件，促进了民主巩固进程。[14]而印尼在民主化进程中，由于民主政权缺乏国家能力，未能有效控制社会问题和秩序，社会动荡，种族——教派流血冲突时有发生，致使人们产生失望和怀旧情绪，期望国家出现一位强力领袖甚至是军人总统。[15]当然，这一控制必须保持一定的“度”，不能采取或只依靠赤裸裸的暴力进行压制。因为“由暴力产生的政府也只能由暴力来统治”。

⒊通过提高民主绩效促进民主巩固。正如有学者所说：“民主体制的确立和存续取决于政治因素，但民主体制的巩固和质量却严重受制于各种结构性因素（如贫困、不平等以及体制在政治、经济和社会方面的绩效）”。[16]任何一种政治制度，如果不能产生实质的社会绩效，那么，这个制度迟早要被抛弃或改造。因而民主体制要想长期维持下去，就必须有效并产生民主实绩，促进人类精神上或物质上的自由和幸福。印尼上世纪50年代民主制度在内政问题上的失败，是其未能生存和巩固的主要原因。[17]同时，民主巩固还是一个民主质量不断提高的过程，“是一个从低质量的民主到高质量的民主的连续谱。”[18]因此，民主要真正得到巩固，必须深化和提高民主质量。低质量的民主虽然未必会使民主政权陷入解体，但民主长期低质化肯定会损害民主政权的合法性。

因此，一个国家在民主转型完成后，即从形式上建立起了一个民主的政治架构，但这个政治架构必须在现实的政治实践中有效而且能够产生民主绩效。当新民主政权有能力既能够通过完善政治制度、规则和机制，保障普通民众的制度性政治参与机会增多，平等进行利益表达和争取；又能够有效地回应社会需求，推动经济和社会调整或改革，促进经济发展和社会进步，民主制度的权威性、可信性就会逐步提升，民主自然也就容易走向巩固。①反之，如前所说，虽然民众可能在民主化初期对民主低效表现出很大程度的容忍和谅解，但当民主政权长期无法有效提升民主绩效、提高民主质量时，就可能为反民主力量或为反民主创造机会，出现民主退潮。即使是在那些民主政权已经运转相当长时间并相当巩固的国家，也可能因其无能而崩溃。菲律宾战后民主的发展就是一个典型。菲律宾在1946年至1972年间，其民主体制政权转移相当顺利，曾被誉为“亚洲民主橱窗”。但由于严重的政治分赃、政党功能不足和政党政治弱化，国家能力严重缺乏，致使经济发展缓慢，社会秩序动荡，贫富差距悬殊，人民生活困苦，政治寡头化、王朝化等，因而人民对民主逐渐产生怀疑与悲观情绪。当1973年民主陷落时，人们对此冷眼旁观。[19]而1990年军人还政后的智利在民主巩固进程中，民主绩效发挥了巨大作用，有效提高了经济实力，减少了贫困，缓和了社会矛盾，畅通了社会利益和诉求表达渠道，从而保证了政治和社会的稳定。[20]

⒋通过加速民主文化的形成促进民主巩固。阿尔蒙德等人指出，一个稳定而有效的民主政府不仅依靠其政府和政治结构，而且更为重要的是依靠对民主的支持性的公民文化，否则，民主政府获得成功的机会非常渺茫。[21]就是说，民主文化对维持民主政治的有序运行和稳定影响重大。没有了支持性的公民文化，民主政治很难运作甚至很难生存。因而科恩指出，民主意识或民主习惯的培养和形成可能是民主制度运转的最重要条件。[22]达尔甚至认为，只有民主价值的广泛传播和接受并形成民主文化，才能说明民主已得到了巩固。这种文化为忠于民主程序提供了充分的情感和认知支持，并将帮助其渡过危机。[23]蒙古在落后的社会经济发展情况下，民主仍得以巩固乃是源于其上至精英、下至民众对民主价值的秉承与固守。[24]可见，“民主这种东西并不是只要制定了合适的法律就可以轻易得到的。它要在一定的社会和文化环境中才能得以繁荣，否则就难。”[25]民主的平稳运转要求绝大多数民众都认同民主规则，信仰民主理念，坚守民主价值。简言之，民主的巩固要求民主理念和价值必须被社会广泛接受、认同和内化。对于新生的民主国家而言，一项重要的任务就是进行政治文化的重构。

因此，如果新兴民主政权能够加速民主文化传播，促进民主价值与理念被广泛接受，形成支持民主稳定运转的社会意识，那么民主自然易于走向巩固。事实上，国家在一个社会的文化形成中能够发挥重大作用，葛兰西的“文化霸权”理论和现代的政治社会化理论都清楚地告诉我们，有效的政府能够通过很多机制影响社会文化的导向。国家可以建构有效的宣传机制，在社会中通过各种方式潜移默化和前后一贯地宣传民主价值，传播民主精神，促进民主认同的社会化，推动民主文化的快速形成。因此，一个有能力的新民主政权可以通过一定的方式促进民主理念、价值和制度的社会认同。当其加快了民主价值、理念的传播，促进了民主文化的形成时，民主也就必然更快地走向巩固。

当然，以上论述只是国家能力影响民主化进程的一些主要路径，并没有穷尽全部。并且这里所有的路径都只是为民主巩固提供了可能性，而不是必然性。因为民主化进程是一个多阶段、多面向且充满荆棘的发展历程，每一阶段、每一方面的失败都有可能导致民主化进程的中断和民主巩固的失败。民主政权对每一阶段、每一方面所面临困境和问题的有效应对都为民主化的持续清除了部分障碍，创造了一个走向更加深入的机会。但这并不代表在下一阶段或另一方面就一定能够顺利，下一阶段或另一方面的失败仍然有可能阻碍民主巩固。而且如图所示，它们之间也是相互影响、互为促进的。同时，民主化进程的顺利推进、民主能否有效巩固取决于包括国家能力在内的一系列因素，国家能力只是其中之一，是必要的但不一定是充分的条件。它在一定程度的存在只是为民主巩固提供了可能性，是民主巩固的必要条件。而且国家能力和民主化进程之间是双向互动的关系，新生民主政权国家能力的强弱影响到其民主化进程和巩固，能够提高其巩固的程度，改善其运作的有利环境；反过来又能够进一步提升新民主政权自身的有效性和能力，而国家能力在民主化进程中的进一步增强反过来又进一步提高了新民主政权巩固的可能性。因此，国家能力和民主化进程之间是一种多环节的累进式层叠促进的复杂关系。两者在互动中都有可能不断得到提高和增进。

三、结论：国家能力对民主巩固的双重影响

由上可见，国家能力的强弱对民主化进程有着巨大影响，甚至在某种程度上决定了民主化进程能够走多远、持续多久，深刻地影响着民主巩固的过程。国家能力太弱，极有可能造成国家因无法应对民主化进程中所面临的各种问题和挑战而被民众否定或被反民主势力颠覆，导致民主退潮；而国家若能有效地解决、应对这些问题或挑战，无疑能够增强民主体制生存和持续的可能性。然而，国家能力的强大也是一把双刃剑，运用得当并被致力于追求民主的势力或集团掌握，毫无疑问会增强民主体制延续和走向巩固的可能；反之，强大的国家能力也有可能导致其对民主的压制，使得民主化进程倒退或停滞。一是在民主化启动阶段，威权政府的强国家能力无疑降低了民主化转型的可能，使得民主或只是昙花一现或被扼杀于摇篮中；二是民主化进程中的强国家能力有可能诱使统治者无意与社会进行协商、脱离民主控制，并使国家权力转向为个人谋利的政治腐败。蒂利认为，在政府能力非常强时，政府代理人和其他现存社会不平等的既得受益者联合起来，必然增加了权力寻租的机会和动机。[26]而且国家作为一种强制组织具有潜在的自主性，拥有着自身独特的组织利益，不一定与社会利益相一致。[27]当这种自主性发展到一定的程度，国家权力的滥用也就成为必然，进而对民主政治的发展造成威胁。

可见，国家能力对民主的促进是有限度的。一定的国家能力是民主发展的必要条件而不是充分条件。强国家能力既有可能保障民主，亦有可能成为压制、伤害甚至摧毁民主的工具。因此，国家能力太强或太弱都是对民主化进程的威胁。对于民主化中的国家来说，建构和增强国家能力是必须的，国家无论是提供服务、解决问题还是保持自身生存，都需要一定的国家能力；但同时也必须使国家能力受到民主程序和规则的控制，国家能力不能成为脱缰的野马。

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