推进国库集中支付实施方案研究

倪育芬

摘要：从传统的国库支付改革，到现代的国库支付管理，经过十来年的发展，在财政资金拨付调控、财政资金预算管理和资金风险防范控制等方面都取得很大进展，但从目前各地此项工作的开展情况看，仍然存在一些问题和困难，主要有：专项资金管理效益不理想；财政专户归口管理有难度；信息化建设支撑力度不足；改革队伍综合实力薄弱。针对这些问题，本人认为，一要做好财政专户归口管理工作。二要进一步完善“国库调度资金”模式。三要提升国库集中支付改革力量。四要完善以“数字财政”为依托的信息化系统建设。

关键词：集中支付 成效 问题 实施方案

国库集中支付制度改革是财政管理改革的重要内容，是深化财政改革和完善财政管理的重要举措，也是深化“三位一体”机构改革的必然要求，目标是通过制度创新，建立财政一体化模式下现代国库集中支付管理制度。

一、国库集中支付改革进展情况及发展方向

（一）基本情况

改革初期受预算管理体制、信息化水平及商业银行的利益等因素影响，很多地方采用的是一种过渡模式，在这种模式下，国库单一账户体系并未建立，财政资金依然拨付到预算单位实有账户。后来为减少过渡模式下财政资金在预算单位账户的沉淀规模，提高财政资金的使用效益，对过渡模式进行了修改完善，建立了以计算机技术的发展和广泛应用为基础，以计算机网络技术为依托，以国库单一账户体系建设为抓手，统一的国库集中支付模式。

（二）发展方向

国库集中支付改革的发展方向是将所有财政性资金，包括所有纳入预算管理的资金，以及纳入财政专户管理的专项资金，包括非税资金、彩票公益金、政府采购资金等，依托“金财工程”应用平台，全部纳入国库单一账户体系管理。将预算编制、执行、监督进行标准化、程序化和规范化，正确履行财政工作职责；使财政性资金的运转始终处于安全、科学、规范、高效的状态，以国库集中支付为龙头，主要解决“支出一个口子”问题。

二、国库集中支付改革的初步成效及存在的问题

（一）国库集中支付改革的初步成效

国库集中支付改革试点的成功运作，为今后各地全面推开国库集中支付改革打下良好基础。一是增强了财政资金调控能力。实行国库集中支付后，所有预算资金都纳入国库单一账户体系管理。从运作机制上和制度设计上，改变了过去层层拨付、占压资金、分散管理状况。解决了资金拨付沉淀时间过长，资金使用效率不高、调控困难等问题。二是完善了财政资金管理流程。各预算单位的预算指标严格按照批准的单位预算下达，财政性资金全部储存在国库单一账户体系内，以便实时正确掌握财政资金的收、支和结存信息，为预算执行分析及政府决策、宏观调控提供了正确的依据。三是筑起了源头防腐防线。实行国库集中支付后，由于实际资金不到单位账户，有效地防止了单位挤占、挪用和截留财政资金，在源头上遏制和预防腐败现象的发生。

（二）存在的困难和问题

1、专项资金管理效果不佳

近年来，许多地方财政性资金拨付仍是通过财政专户和预算单位基本账户进行，这使大量财政资金滞留沉淀拨付途中，缺乏统筹调度，导致财政资金支付率和透明度不高，降低了资金使用绩效。

2、财政专户归口管理困难

按照国库集中支付改革的三步走计划，所有财政专户都要实行国库集中管理，但从实际情况看，受历史的财政会计核算方式影响，未纳入国库统一管理的财政专户数量不少，即涉及非税资金、社保资金，又涉及三农资金、基本建设资金等，分科室多头管理，给财政性资金综合调度和使用带来不便。

3、信息化建设支撑力度不足

金财工程软件技术支撑能力需进一步加强，改革试点和推广期间软件平台控制，数据库管理，功能设置等方面需要进行大量的信息化数据操作，专业性极强，为满足不同地区国库集中支付的功能要求，就需要软件技术开发公司根据各地的个性化需求，进行不同的资金拨付、会计核算、及报表设置等。

4、改革队伍综合实力薄弱

国库集中支付制度改革是一项操作性很强的改革，但从目前各地人员配备看，部分从业人员业务水平、专业知识和操作技能等都有待进一步加强，财政、银行、预算单位的协调机制缺失，改革认识的不到位，都影响了改革队伍综合实力的提升。

三、推进国库集中支付实施方案研究

推进国库集中支付改革的实质是改革财政资金管理。目的是要建立一种高效率的、可增加财政效益的，保证预算收支严格按预算执行的，相互制约、相互监督的国库支付体系。

（一）落实责任，分步到位，做好财政专户归口管理工作

1、会计核算归口

结合财政部财政专户归口要求，专户归口管理工作要做到“三到位”：首先是职责机制到位。建立财政内部“管事”与“管钱”分离的制约机制，业务部门继续负责并加强相关业务管理，预算执行部门主要负责专户资金拨付及核算管理，确保资金安全。其次是岗位人员到位。根据业务需求，增设预算执行机构财政专户管理岗位并落实人员到位；逐步形成岗位设置、岗位职责、内控内审措施等岗位风险机制制度体系。最后是管理落实到位。财政专户管理除了日常业务管理、资金申拨和会计核算外，还涉及一系列清理归并等综合性工作，需财政局内各科室的共同管理和维护。

2、清理归并专户

本着“明令应撤销的撤销、不动户撤销、同类或相似资金性质的归并”等原则，分步推进财政专户清理归并工作。经过多次的专户撤并，专户数量已逐步减少，但撤销专户不彻底和开户数量过多现象依然存在。

（二）提高效率，降低成本，进一步完善“国库调度资金”模式

1、对本级预算单位财政资金实现统一调度

国库集中支付模式下，各单位严格按照国库集中支付流程建立国库单一账户体系，以国库科批复的用款计划取代之前的财政拨款作为收入，用款计划批复时财政资金仍然存在国库，待单位实际支付时才作为支出列支，将以往财政拨款与实际支出之间的时间差彻底缩小为零，以降低资金在途成本。endprint

2、对财政专项资金实现财政统一调度

一是开设财政专户“集团账户”。由预算执行局分别在各家代理银行开设集团账户，将各财政专户设为集团账户子账户，各专户的资金全部集中在集团账户统管、统付，子账户反映各专户可用资金的额度。二是实现集团账户统一调度。开设集团账户后，集团账户可以充分利用资金支付时存在的时间差来统一调剂余缺，在不影响子账户用款额度的前提下，将集团总账户内的部分资金用于临时性调剂或周转，或将暂时沉淀的资金，通过与代理银行协定存款利率，实现财政资金的保值增值，增强理财效应。

（三）充实队伍，提高技能，提升国库集中支付改革力量

一要充实队伍力量。在国库集中支付改革，工作量大，业务需求高，人员素质要求高。一是培养和招录爱岗敬业、专业对口、学习能力强的人员，充实到改革队伍中，以夯实人才基础；二是针对当前人员配置中存在的问题，积极探索新的岗位人员配置模式，使国库集中支付改革更加有序顺畅。

二要提升队伍水平。一是授预算执行局人事调配权，内部工作人员可自行调配。为国库集中支付改革后“大执行”的结构模式作准备，应将预算执行局作为底级人事主体，各科室工作人员由预算执行局长进行调配。二是定期组织工作人员培训和考察，提高集中支付水平。国库集中支付改革涉及支付管理和操作平台两方面改革，且“金财工程”升级频繁，工作人员需要勤学善思，不断增加自己的专业技术水平，才能跟上国库集中支付改革步伐。

（四）广借外力，积蓄实力，完善信息化支撑系统。

以“金财工程”、“数字财政”建设为契机，将国库集中支付、非税收缴、政府采购管理、财政预决算等系统整合，将财政、税务、人民银行国库网络实行横向联网，实现数据共享。一是多方联动，完成系统软件的同步升级。随着国库集中支付改革的深入，以及财政资金管理的日益规范，“金财工程”软件升级较为频繁，届时，财政部门需要联合人民银行、商业银行进行同步升级。二是推广和使用新版的《会计核算系统》。利用“金财工程”规范性和可监控性的支付管理模块，方便快捷的凭证生成及自动支付信息反映功能，分步分批向预算单位推广使用。三是各科室联合，推进国库集中支付改革的顺利进行。各级财政国库部门要与财政内部各有关科室密切配合，建立健全财政管理系统的实施及日常维护，以保障国库改革与管理业务的顺利进行。endprint