“三公”经费控制研究

于宗新++樊恒忠++张怡

摘要：对“三公”经费实施控制，应当围绕控制目标而进行；控制目标包括规模适度、比例合理，使用规范、绩效显著，监督到位、问责有力等。目前我国“三公”经费控制中存在预算编制审批随意性大、执行不严肃，支出不规范、不透明，存在腐败浪费现象，以及缺少绩效管理等问题，需要采取加强顶层设计、强化预算控制、完善内控和风险防范机制、加强国企消费管理、开展绩效评价，从以及从严问责追责、推进制度建设等控制策略。

关键词：“三公”经费 预算 管理 控制

“三公”经费是指使用公共资金支出的公务接待费、公车购置和运行费、因公出国（境）经费等三项经费。这些费用，因为长期缺乏公开透明，容易滋生腐败，而广泛受到社会关注。研究分析这些经费在管理控制中存在的问题，有针对性的提出提高控制水平的有效办法，进而促进“三公”经费的管理规范化、制度化，是提高政府管理能力、防范腐败风险、回应社会关切、提高公共资金使用绩效的现实需要和长远需要。

一、“三公”经费的控制目标

“三公”经费对于行政管理不可或缺，对于国有企事业单位的经营、运转同样不可或缺。通过有效控制，应当达到以下目标。

（一）规模适度，比例合理

“三公”经费在行政经费预算中的规模要适当，不能过小，影响行政效率；更不可过大，影响预算的约束性，造成浪费。同样的，国有企事业编制“三公”支出计划，也应与自身需要相适应，合理有度。除总体规模适度，在总预算（计划）中的占比合理外；公务接待费、公车购置和运行费、因公出国（境）经费三项经费之间，与会议费、差旅费、培训费等相关经费之间，也要确定合理比例，防止互相串用、挤占。

（二）使用规范，绩效明显

“三公”经费的支出要真实、合法，管理有序，使用绩效明显。所有支出应该按照预算（计划）执行，不得超出标准和范围；审批手续应当齐全，会计处理要准确合规；要按照规定正确归集各项经费，按照要求适时公开；要完善效益、效果、效率评价机制，在合理、可持续的前提下，实现“三公”经费绩效最大化。

（三）监督到位，问责有力

人民代表大会对“三公”经费预算的审批和监督职能得到充分发挥，业务职能部门管理有力，审计、监察等专职监督机关督查到位，单位内部监督机制运行有效，人民群众的知情权、参与权、监督权得到充分保障。对“三公”经费管理失控造成严重后果的，甚至借机徇私舞弊的，应当依法依纪从严问责。要视具体情节给予党纪政纪处分、组织处理，直至追究刑事责任；给公共资金、国有资产、国有资源造成严重损失的，还要追究民事赔偿责任，既打又罚，从严问责。追责、问责的结果要能够有效地反馈回控制体系，发挥其应有警示和防范作用。

二、当前“三公”经费控制中存在的问题

相对控制目标要求而言，当前我国“三公”经费控制中还存在诸多问题，引发这些问题的原因也是多方面的。

（一）“三公”经费预算编制和审批随意性大

由于公务接待的多样性、公车购置运行的复杂性、出国出境的特殊性，各级政府对“三公”经费的理解不尽一致，许多单位在编制预算时，将日常行政经费、管理经费中的“三公”费用与项目建设中的“三公”经费通盘考虑，编制预算不周密。财政部门审核时，因为审核业务繁忙，也往往存在“三公”经费预算审核把关不严的问题。人大在对政府预算进行审批时，也常常因为时间紧迫、预算专业性太强，审批不严不细。按照规定，国有企业领导人员的职务消费预算，应当报履行国有资产出资人职责的机构备案；在实际工作中，也存在编制随意、审核随意的问题。

（二）“三公”经费预算执行不严肃

有些单位不顾及预算的严肃性，超预算、超标准、超范围列支“三公”经费，或随意调整、追加预算。例如，2013年国资委及其57个所属单位无预算、超预算列支公务用车费用619.34万元，中船集团本部2012年公车费用超过规定限额88.50万元；山东省17个部门单位公务接待费超出预算102%，31个部门单位公务用车运行维护费超出预算36%，13个部门单位因公出国（境）费超出预算99%。

（三）“三公”经费支出不规范

有的单位“三公”支出手续不全，如，中船集团本部及上海船厂2012年至2013年间共支出714.93万元，用于购买礼品、购物卡等，没有出入库登记和相关审批、领用手续。还有一些单位隐匿、转移“三公”经费支出，例如，2013年山东省有15个部门、单位将因公出国出境费173.82万元在培训费、差旅费或协会中列支，省工商局将公车运行维护费28万元在工资福利费和其他科目中列支，省煤田地质局将本局公务接待费76.66万元在其投资的酒店中列支。

（四）“三公”支出结果不透明

一是目前还没有实现政府“三公”经费的全部公开。按照国务院确定的政府信息公开“时间表”，2015年以前实现全国市县级政府“三公”经费全面公开。二是公开不细。2014年的中央机关“三公”经费公开数据虽然较以前年度细化了不少，但社会舆论的公开的“粗线条”仍有许多诟病。三是国企负责人公开职务消费情况不容乐观。不仅鲜有企业向社会公开，对内部职工的公开也做得不够，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》落实不到位。

（五）腐败浪费现象时有发生

有的铺张浪费，花销随意；有的假借“公务接待”之名，搞请客送礼；有的借因公出国出境之机搞公款旅游，甚至巧立名目、弄虚作假搞公款旅游；有的超范围超标准配备公车，或者公车私用；更有甚者，权力寻租，借机谋私。2013年1月，中国地质调查局的“美国和加拿大开展页岩气技术考察团”在美期间，改变行程，前往拉斯维加斯“考察”3天，回国后还报称当时在加拿大考察，被审计署“点名”通报。

（六）缺少对“三公”经费的绩效管理

“三公”经费支出属于公共支出范畴，现代财政管理过程中，要求对公共支出的社会效果、经济效益和行政效率进行评价。而我们在“三公”经费管理中，问“钱花的对不对”的时候多，问“钱花的该不该”的时候少，问“钱花的值不值”的时候更少。也就是说，合规性控制多，合理性评价少，绩效评价更少。endprint

三、强化“三公”经费控制的对策

（一）深化体制改革，加强顶层设计

从全局的角度，对“三公”经费控制的各方面、各层次、各要素统筹规划，在最高层次上寻求问题的解决之道，是高效快捷地实现控制目标的根本路径。一是深化行政体制改革，控制耗费主体。目前，我国是五级政府，管理层级多，行政成本居高不下；同时，部门设置过多过细，各类无必要继续存在的议事机构、临时机构得不到及时清理。因此，要着力推进“省管县”进程，减少行政层级；推进“大部制”改革，减少机关数量；清理不必要机构，整合行政资源。通过深化改革，减少“三公”耗费主体，节约行政成本。二是落实中央要求，压减支出内容。严格执行中央“八项规定”，坚决制止铺张浪费现象；加快公务用车改革，减少公车耗费；切实压减不必要支出，从严控制本地、本部门的“三公”经费。

（二）细化预算管理，强化预算约束

一是规范预算编制，明细预算项目。要将公务接待费、公车购置运行费、因公出国出境经费全部纳入预算当中，确保不重不漏；还还要将会议费、差旅费等相关费用全部列入预算，并准确厘定它们的预算界限。二是严格预算执行，防止擅自突破。要采取措施，加大违反预算行为的代价和成本，杜绝无预算、超预算列支“三公”经费和挤占、挪用其他预算支出“三公”经费的行为，坚决打击钻预算空子套取资金、捞取好处的行为。三是严控预算追加，强化预算严肃性。对“三公”经费原则上不得追加预算；确需政府动用机动财政资金安排追加的，一定要严格按规定程序调整，并要建立追加资金监督考核制度，确保追加资金按照支出预算确定的方向落实和使用。

（三）完善内控机制，防范内控风险

一是明确领导班子责任分工，落实民主集中制。要落实和完善集体决策制度，规范领导班子成员的职责分工，适度约束“一把手”行为，从内部有效防范“三公”经费失控风险。二是规范会计核算，强化财会监督。财会部门要按照财务会计制度，规范归集、核算、反映“三公”经费，关注日常收支，发现和制止违规行为。三是强化内部审计，提高自我纠偏能力。应当建立内审机构的机关事业单位和国有企业，要组建内部审计机构；内审机构要从预算编制阶段开始，自始至终参与“三公”经费监督，查找问题和管理漏洞，提出有针对性的审计意见、建议，推进所在单位“三公”经费管控水平。

（四）深化国企改革，控制职务消费

国有企业的经济属性，决定了国有企业领导人负有严格管理、合理使用国有资产、公共资金的义务，他们的职务消费必须得到有效监控。一是建立现代企业制度，理清职务消费边界。要加快推进国有企业建立现代公司制度，形成运转协调、有效制衡的公司法人治理结构；明确界定企业领导人职务消费和企业日常管理费用，建立相关的刚性预算约束，使企业领导人职务消费得到预算的有效制约。二是完善国资管理机制，强化财税监督。明确企业资产和政府资产的实物边界和价值边界，代表国家行使所有者职能的政府机构，切实承担起相应的出资者责任；建立国有企业重大事项报告制度，落实国有资本收益上缴制度，严格执行招待费税前扣除标准。通过多种手段、多种制度，将国企领导人职务消费的权力关进笼子里。

（五）明确监督职责，完善监督机制

要按照有人监管、有效监管和合理监管的原则，明确各监管主体的责任，强化责任落实，完善“三公”经费监督机制。一是树立人大权威，强化人大监督。要完善相关法律法规，为人大充分行使“三公”经费预算审批和监督权力提供法律保障；要明确违反预算所应该负的责任，提高人大监督的权威性。人大要组织专门的检查、视察，要认真听取人民意见，综合利用各种措施对政府及国企的“三公”经费实施监督。二是加强专业指导，强化业务监督。财政部门要牢牢把握政府预算这一源头管控环节，强化预算管理，严控制行政经费和“三公”经费，并组织好“三公”经费公开工作；国资委、银监局等职能部门，也应根据自身职责，加强对国有企业、国有金融机构的指导、监督。三是做好审计监督，强化问题揭示。作为专门的经济监督机关，各级审计部门要从预算编制、预算执行、预算调整和追加、绩效评价等环节，全面介入“三公”经费审计，并注重揭示深层次、系统性、趋势性的问题，帮助政府、各预算单位及国有企业改善“三公”经费管理。四是抓好“三公”公开，接受社会监督。“三公”经费公开的数据、资料应当尽量细化，回应群众疑问要主动、细致。

（六）改善绩效管理，构建科学的评价体系

对公共资金实施绩效管理，是公共资金管理的发展趋势。一是完善指标体系，建立绩效评价模型。公共支出绩效管理要将重心放在资金使用效益问题上，注重资金的效率性、经济性和有效性，建立一套评价“三公”经费绩效的定量、定性指标，构建评价模型；依据指标、模型，进行可以历史比对、横向比较的绩效管理、评价。二是转变评价方式，引入专业评价力量。“三公”经费绩效管理中，要引进专业公司、专家或社会代表等第三方评估力量，进行独立、专业、权威的评估，弥补传统的政府自我评估的缺陷，解决政府自身评估专业力量不足的问题。

（七）从严问责追责，推进制度建设

“三公”经费涉及广大人民群众的利益，必须要从严管理、从严问责、从严追责；通过问责，为完善管控制度赢得时间、提供动力。一是充分利用监督评价结果，严肃责任追究。根据预算执行情况、监督检查结论和绩效评价效果，对“三公”经费管理、使用过程中由于故意或过失、不履行或未正确履行职责，造成“三公”经费严重失控的责任人，要依法依纪严肃追责问责。二是健全各项制度，建立长效管控机制。要将现行的、分散在各类法规、文件中“三公”管理规定，进行系统整理，理顺关系，解决冲突，弥补漏洞，细化条款，修订不适宜的内容，出台统一的“三公”经费控制规范性文件；不断总结这些规范性文件执行中遇到的新问题、新情况，不断完善，并适时推进预算法、企业国有资产法等相关法律的修订，从国家法律层面上建立“三公”经费控制长效机制。

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