积极开展潜力评价，提升宜耕后备资源利用效率

刘进

近年来宜耕后备资源开发压力加大，开发规范化、有序化、科学化的要求日益提升。该文以大连瓦房店市为例，从进行宜耕后备资源潜力评价入手，通过选取合适的评价因子和指标、计算各村综合得分、对各村划分潜力等级等步骤，得到潜力评价的结论，并以此为基础提出三点措施，以期提升宜耕后备资源开发潜力评价的质量，指导开发工作的进行。

一、 问题的提出

人口快速增长，土地供需矛盾日益突出。近年来，瓦房店市的经济社会状况得到长足的发展，最突出的表现是人口的快速增长。随着人口总量的增加和食物消费结构的变化，保障粮食安全的耕地需求量进一步加大；促进生态文明建设，保障生态安全对耕地在发挥生态功能上的需求也日益增加[1]；经济社会持续快速发展，各项建设占用耕地的需求将不断增长；丘陵的地形特点决定了十分有限的耕地后备资源在生态环境脆弱的背景下难以开发利用，加剧了未来瓦房店市耕地资源的供需矛盾。

经济社会发展用地需求旺盛，耕地保护的形式更加严峻。在大连市全域城市化和新型工业化的背景下，基础建设投资的加大拉动了国民经济增长，铁路、水利设施等大批的工程建设占用了大量耕地，随着经济建设的快速发展，规模不断扩大的非农建设用地不可避免仍将继续占用较大量的土地，再加上生态退耕，瓦房店市的耕地数量将大大减少，土地资源短缺和不合理利用已成为制约经济和社会协调发展的重要因素，耕地保护的形式日益严峻。

未利用地数量较少，宜耕后备资源严重不足。瓦房店市未利用地数量为545平方公里，占瓦房店市土地总面积的16.34%，主要是其它草地、滩涂等地类。未利用地开发受自然、经济和生态等条件制约较大，适宜开发为耕地的其它草地、盐碱地等后备土地资源数量较少、开发难度大，这对瓦房店市宜耕后备资源的管理和使用提出了更高的要求，厘清区域内宜耕后备资源的数量及分布情况成为迫切的需求。

二、 潜力评价的要点

选取合适的评价指标。适宜开发土地资源的规模决定了土地开发可新增土地利用空间的规模，也反映了土地开发扩展土地利用的绝对潜力，应作为土地开发潜力重要的评价指标。瓦房店市地貌以丘陵山地为主，地形坡度是土地开发重要的制约条件，淡水资源和土壤环境对农业生产也有重要影响。故本次评价的自然影响因子最终确定为适宜开发规模、地形坡度、灌溉条件和土壤条件 [2、3]。

社会经济影响因子主要是经济效益，土地开发需要充分考虑经济效益，而土地开发投资的静态回收期恰是衡量经济效益的最简便方法。由此构建了土地开发潜力评价指标体系。

考虑到土地利用总体规划的指导性作用，建设用地管制区类型指标在本次评价中采用“一票否决”的方式，即所有在允许建设区、有条件建设区和禁止建设区内的未利用地全部不予考虑，仅分析限制建设区内的未利用地。

计算各村综合得分。按照上文选取的指标，对各村分别进行打分。为了方便计算，打分过程采用分级评分法。即不直接使用指标的数据，而是将指标数据划分若干区间，并通过特尔斐法对区间分别设计得分[4]，按照某村某项指标值所在区间对应的得分确定其得分。将每个村的“各科得分”和指标权重相乘，并将每个村的得分与指标权重的乘积相加，最后得到各村的综合得分。

划分各村潜力等级。根据评价单元的限制因子及综合分值的频率分布曲线，划分未利用地适宜等级界限。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com

总第547期2014年第15期-----转载须注名来源将综合分值在标准值以上的村汇总，即得到瓦房店市宜耕后备资源数量。

对各村的综合得分进行排序，并以一定标准划分级别。其中级别最高的作为一级潜力区，其土地质量最高，最适合开发成为耕地，在进行土地整治和耕地开垦时可优先考虑对其开发；其次是二级潜力区，其土地质量较好，比较适合开发成为耕地，可在一级潜力区消耗完毕后进行开发；剩下部分为三级潜力区，土地质量较差，开发新增耕地效率较低，不宜优先开发。

三、 结论与讨论

研究结论。根据上述评价结果，瓦房店市宜耕后备资源其总面积为1396公顷，主要分布在三台满族乡、谢屯镇、赵屯乡、九龙街道等乡镇。其中一级潜力区面积为390公顷，集中分布在谢屯镇、复州湾镇、三台满族乡等乡镇；二级潜力区面积共有478公顷，主要分布在三台满族乡、赵屯乡、仙浴湾镇、谢屯镇等；三级潜力区面积为529公顷，在全市均有分布，以赵屯乡、九龙街道、太阳街道、永宁镇居多。

总量匮乏，且质量差异大。瓦房店市宜耕后备资源总体比较匮乏，仅占瓦房店市未利用地总面积的2.56%。宜耕后备资源的质量差异很大，条件优越，开发后可以形成优质耕地的数量稀少，一级潜力区仅占宜耕后备资源总规模的27.90%，二级潜力区占宜耕后备资源总规模的34.20%，适宜性较差的三级潜力区则占到总规模的37.89%。

分布不均衡。宜耕后备资源集中与少数乡镇。其中宜耕后备资源较多的三台满族乡、谢屯镇、赵屯乡、九龙街道、仙浴湾镇、太阳街道、炮台镇和复州湾镇等八乡镇共有宜耕后备资源844公顷，占宜耕后备资源总规模的60.43%，数量最少的八个乡镇的宜耕后备资源共有89公顷，仅占宜耕后备资源总规模的6.36%。

四、 对策与建议

为了缓解用地困境，保障粮食安全，更好地指导宜耕后备资源开发工作，使宜耕后备资源开发走向规范化、有序化、科学化，减少实际操作的主观随意性，应该以宜耕后备资源潜力评价为依据，各地需因地制宜地进行宜耕后备资源开发潜力评价。

建立行政保障制度。宜耕后备资源潜力评价意义重大，且具备专业性强，牵涉较广，需要搜集多方面资料，运用多种专业知识等特点，对组织和管理提出了较高的要求，仅依靠单个部门很难能顺利完成评价过程。可建立起以国土主管部门牵头，各级政府代表、技术专家和群众代表多方参与的行政保障制度，确保资料收集和技术支持。

改进潜力评价指标体系。由于影响因子对潜力作用巨大，参评因子的选择往往会对宜耕后备资源潜力评价的结果有巨大影响。因此选择合适的参评因子对潜力评价的科学性至关重要。本文采用的评价因子对宜耕未利用地的潜力存在比较明显的影响，能反映宜耕未利用地进行开发的内在和外部需求，较为合理地体现出了宜耕后备资源的潜力状况。但是具体评价指标的选择并非完美，在参评因子的指标选取方面，可以考虑更进一步的细化，构建更加科学合理的指标体系。

选择广泛全面的专家团队。在确定各指标的权重及指标分级设计得分时均采用了特尔斐法，即专家打分法进行判断。该方法使多位专家在互不协商的情况下对某一项指标的重要性程度达成一致看法的方法，具有方便、准确等多种优点，但也存在专家数量和质量方面的要求[4]。由于各指标权重及指标分级设计得分均为潜力评价的基础，因此提高专家打分的质量意义重大。可考虑增加专家数量，并且除了土地部门，还应增加政府、农业、工程、环保等部门的专家，以此提高专家打分的客观性和准确性。

（作者单位：大连市国土资源发展研究中心）