国家审计如何促进生态文明建设

随着我国经济社会的快速发展，城市人口、资源、环境等生态问题日益突出，生态环境建设任重道远。党的十八大从新的历史起点出发，做出了大力推进生态文明建设的战略决策。国家审计作为国家治理系统的重要组成部分，通过有效发挥预防、揭示和处理处罚的“免疫系统”功能，在推动生态文明建设、实现国家可持续发展等方面发挥着积极的作用。

一、生态文明的概念

生态文明是人类文明的一种形态，它以尊重和维护自然为前提，以人与人 、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，引导人们走上持续、和谐的发展道路。生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。

二、生态文明概念的提出

十六大为“生态文明”概念的提出奠定基础。十六大将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为全面建设小康社会的目标之一，为生态文明建设思想的提出奠定了初步基础。

十七大首次明确使用“生态文明”概念。十七大报告中明确提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。……生态文明观念在全社会牢固树立。”这是党和国家的重要文件首次明确肯定和使用“生态文明”概念，是建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华。

党的十七届四中、五中全会作出战略部署。十七届四中全会要求“全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设……。”十七届五中全会通过了《十二个五年规划的建议》，“强调要加快建设资源节约型社会、环境友好型社会，提高生态文明水平。”四中、五中全会使生态文明建设理论提高到一个全新的境界。

十八大将“生态文明”上升到新高度。党的十八大报告再次强调“建设生态文明，是关系人民福祉，关系民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”

三、现阶段生态文明建设审计现状及存在的问题

我国生态文明建设审计工作起步较晚，1998年审计署成立了农业与环保审计司，专门负责资源环境项目审计。经过十几年的探索，该项审计工作在审计理论、审计方法等方面总结的一定的经验，但仍存在以下几方面问题：

生态文明建设审计相关法律法规不够完善。审计法规的完善性、健全性决定了审计分析评价的合规合理性，审计结论的科学权威性。现阶段生态文明建设审计相关法律法规远远不能满足审计工作的需要，生态文明审计的内容、范围、方式方法、程序、报告准则等内容缺乏规范性要求。

生态文明建设审计缺乏审计依据和评估标准。评价指标体系的完整性、科学性决定了审计目标的实现程度，决定了审计范围和审计证据的取舍，决定了审计方法手段的选择。生态文明建设审计涉及到建设、规划、水利、公路、能源、环境等众多领域，这就对生态文明审计的方法手段和评价指标体系提出了特殊要求，而现阶段生态指标评价体系建立完善还处于探索阶段。

生态文明建设审计重视资金绩效审计，对政策本身绩效关注度有待加强。受传统审计思路的影响，审计人员在审计过程中，一般重视对专项资金、财政资金的审计，而对地方政策是否合规和项目本身绩效成果的关注度相对不足，对业务数据、环境报告等内容进行审计调查分析的深度不够，不能从制度制定、政策研究等角度深入揭示和查处生态文明建设过程的存在的破坏环境、浪费资源等问题。

四、开展生态文明建设审计的具体措施

深入总结资源环境审计经验，发挥资源环境审计在生态文明审计中的支柱性作用。资源环境审计是生态文明建设审计的重要组成部分，是资源环境保护和经济社会发展的根本要求。要加大对天然林保护资金、水污染防治资金、退耕还林还草试点工程资金、排污费等专项审计工作力度，做好各类环保专项资金审计、绩效审计工作，揭示资源环境领域里深层次的矛盾与问题，促进资源环保政策法规的落实，提高资金使用效益。

及时总结经验。要加强对资源环境审计经验和成果的总结，印发诸如《违反财经法规行为审计定性和处理处罚向导》、环境资源审计指南等书籍，以供审计人员学习交流。

加强信息化建设。积极开发AO审计软件环保版，加强资源环境审计信息化建设，对于常规性问题的审计通过计算机审计方法、审计软件进行操作，把工作重点放在因地域不同而存在的非常规性问题分析上，增强审计针对性，提高工作效率。

注重审计分析。资源环境审计中，不仅要对资金真实性、合法性和效益性进行审计，还要主动对照国际标准和采用先进技术方法的产出率或能耗水平，来分析判断现行的标准是否科学合理，分析评价项目执行效果等。

在审计项目计划制定、组织实施中，以融入意识为指导，将生态文明审计与其他审计类型相结合。财政审计中，要站在生态发展的角度认定和评价财税制度与政策设立、执行等审计事项，提出审计建议。要检查预算执行中有无截留、挪用、滞拨涉及资源能源、环境保护的专项资金，生态工程项目地方政府配套资金是否到位等问题。

金融审计中，要关注银行贷款的投向及用途，反映“绿色信贷”政策执行情况，揭露违背国家环保和产业政策，支持高污染、高能耗的行业等问题。

企业审计中，要关注企业执行国家资源环保政策法规情况和环境保护资金投入与使用效果，环境风险防控体系建设情况，揭露其在生产经营过程中高耗能、高污染和破坏生态环境等问题，促进落实企业资源环保主体责任。

投资审计中，要关注建设项目开工建设前是否取得环评报告，审查项目文明施工、安全施工情况，项目建设期间建造垃圾等固体污染、地下周围水污染及河道、古迹等生态污染情况，监督污水、垃圾处理设施，以及污染源自动监控系统等环保基础设施建设是否到位等问题。

经济责任审计中，要关注节能减排等生态文明政策执行情况，从总体上分析区域生产力布局与资源环境承载能力是否适应。揭露被审计对象决策失误、管理不力等履职不当行为造成的资源环境问题。揭示在经济发展过程中各类急功近利、以环境为代价换取经济发展速度的短视行为，防止和纠正重经济增长轻环境保护的倾向。

农业审计中，要关注高效低毒低残留农药使用、生物技术防治病虫害、农村沼气、秸秆还田等农村环境综合整治工程的实施情况。检查农村环境连片整治示范工程建设、农村饮水安全工程等生态示范创建活动开展情况。

预算执行审计中，要关注建委、房管、发改、交通、环保、林业、水利、水务、农业、畜牧等具有资源能源、环境保护工作职能的部门、单位资源环保专项资金管理使用情况，有关建设项目投资运营情况，以及相关资源环保管理监督职能发挥情况。

加强生态文明审计队伍建设。提高审计干专业水平。不断加大资源环境知识培训力度，对现有人员知识结构进行优化，鼓励审计人员学习积累资源环境方面的知识。适当招收具有资源、环境专业知识的人员充实到审计队伍中。

合理运用外部专家。积极聘请在生态环境领域具有丰富理论功底和实践经验的环境主管部门专家、高等院校教授等外部专家，通过其直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助生态文明审计工作，弥补审计人员专业知识上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。

（作者单位：山东省淄博市审计局）

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