一个法治国家的历史演变

文 杨玉生

从德国行政法的历史发展阶段看，经历了君权国、警察国到法治国三个阶段。从君权国向法治国的过渡是一个逐渐的演化过程。

从德国行政法的历史发展阶段看，经历了君权国、警察国到法治国三个阶段。从君权国向法治国的过渡是一个逐渐的演化过程，人们很难确定某个时间点作为严格的分界线，而只能提出一个大略的历史分期：（一）邦君权国时期：从维斯特伐里亚和约至18世纪中期 ；（二）警察国时期：从普鲁士国王腓特烈二世当政，实行开明专制主义，至德意志帝国建立；（三）法治国时期：德意志帝国颁布德意志帝国宪法为起点。欧洲中世纪晚期发生的宗教改革、农民战争等，造成了德意志帝国的进一步衰落，使其成为了一个形同虚设的空壳。

“法治国”与“警察国”两个词汇，在19世纪的德国，是人们阐述德国法制进程不可或缺的核心词，前者是对理想目标的一种描述，后者反映了18、19世纪德国的社会现实。

对生活在当今世界的人们来说，“警察国”是血腥、恐怖、极权的代名词。提起“警察国”,很多人首先想到的是纳粹德国。在纳粹统治时期，以希姆莱为头目的“秘密警察”可以超越一切法律限制，运用各种令人发指的暴力手段打击、消灭政治对手，对民众实施“无微不至”的社会控制。无疑，希特勒统治下的纳粹德国是警察国家的典型代表。然而，让人意想不到的是，奥托·迈耶在《德国行政法》一书中却对警察国做出了这样的评价：“警察国是旧的法律形态和现在法律形态之间的过渡阶段，是新的国家制度的孕育者。新的国家制度是建立在警察国基础之上的。警察国所形成的观念并未被磨灭或忽视，而是继续得到了发展。”很明显，在迈耶的笔下，“警察国”绝不是一个彻头彻尾的贬义词，更多是一种客观的历史描述。警察国是传统专制主义走向法治国的一个中间环节，起着承前启后的作用。

帝国的衰落使得统治权向各个邦国君主转移和集聚，这就形成了所谓的邦君权国。在邦君权国中，统治权当然是相当集中，并且是至高无上的。

18世纪中期以后，在启蒙思想的影响下，德意志历史开始进入“开明专制主义”时期。恰恰是这个时期的国家统治形式被迈耶赋予一个“警察国”的名称。在某种意义上，“警察国”和“开明专制主义”是同义词，至少有相当多的含义重合。“警察国”不同以往的突出特点，首先是世俗国家观念的形成。随着启蒙思想深入人心，君权神授的理念受到普遍的质疑。在人们的心目中，国王已不再是由上帝指派，超越法律的统治者，而是理性的国家秩序的最高代表者，其职责是增进其臣民的公共福利。

正因为如此，当时的开明专制君主腓特烈大王就称自己为“国家的第一号仆人。”至少从理论上说，国王地位再高，也是为国家服务的，国王的意志也应该服从理性的国家秩序。腓特烈大王于1740年上台后，实施了一系列的顺应时代潮流的改革，比如彻底废除了刑事审判中的酷刑，主张宗教信仰自由，倡导法律面前人人平等以及法律具有普遍约束力的理念，主持制定了德意志法制史上具有深远影响的《普鲁士一般邦法》。恰恰是在这个时期，“完成了向一种不同的制度的转变。人们意识到，恰恰是为了国家福祉的宏伟目标，应该单独在司法这个特别领域制止王侯的个人干涉……”也就是说，普通的民事和刑事案件审判获得很大程度的独立性，即使位高权重的国王一般也不再直接干涉法庭的审判。在这个意义上，司法独立在警察国时期已得到了初步实现。

然而，在警察国中，法律的普遍约束力仅限于国王个人的权力，大量以国家名义实施的行政活动完全不受约束，只听命于国王。国家具有双重法人人格，即私法人人格与公法人人格。国家的私法人格就是国库，它掌握着国家财产，在处理财产时适用民事法律规范，受民事法庭管辖，作为私法人的国家应依法办事。作为公法人的国家，没有财产，只拥有权力，即“普遍性的命令权”。其权力行为不受法律限制，只听命于国王。这样，在国家名义下集聚起来的权力比以往任何时候都膨胀。在迈耶看来，警察国和法治国的本质区别在于国家的行政行为是否得到有效的控制。“宪政是行政法的前提”，因而向法治国的过渡是以实施宪法和行政监督的法治化为主要内容的。

从19世纪中叶开始，德意志的一些小邦国制定了宪法，实行法律优先和法律保留原则，将行政置于法律的控制之下。1849年，在法兰克福召开的国民议会通过第一部超越各邦国的帝国宪法，在德意志历史上第一次规定了公民基本权利和司法权对国家行政行为的约束。虽然这部宪法很快就遭到破产，但这些内容成为引领德意志迈向法治国家的旗帜，并为后来的《魏玛宪法》和《基本法》所采纳并发扬光大。此后，将国家行政行为置于司法监督之下的目标，是以各个邦国为单位逐步实现的。1863年，在实力比较强盛的德意志邦国巴登建立了德意志历史上第一个独立的行政法院。随后，行政法院在普鲁士、黑森、符腾堡以及巴伐利亚等邦国纷纷建立。1870年德意志完成民族统一，建立德意志帝国，并颁布宪法，为德国进入法治国时期创造了前提。至19世纪末20世纪初，通过行政法院实施全面的司法监督的目标，已在德意志得到普遍化的实现。行政法院的普遍化建立以及对国家行政行为所实际形成的监控，标志着德意志完成了从“警察国”向“法治国”转变的关键一步。

德国学界普遍认为，德国历史从“警察国”时期进入“法治国”时期的标志性事件发生在1882年。在这一年，柏林高等行政法院在一个诉讼案件中判决柏林警察局败诉。这个判决在历史上被称作“克罗伊兹贝格判决”。克罗伊兹贝格当时是柏林的一个区。在此之前，柏林警察局曾发布过一项规定：在克罗伊兹贝格地区，建筑物不得超过某个特定的高度。因为建筑物超高，既妨碍人们观瞻1821年已矗立在该区的一座胜利纪念碑，也妨碍人们在纪念碑上欣赏城市景色。一位该地区土地所有者提出的建设申请被当局依据该规定驳回。该土地所有者因此向柏林高等行政法院提起诉讼。最终，该诉讼以原告胜诉而告终。柏林高等行政法院法官依据《普鲁士邦一般法》第二部分第10条第17款的规定，判决柏林警察局的这项规定是无效的，因为警察的职责是“防御危险”，无权为市容规划发布规定。克罗伊兹贝格判决被看作是专制主义的“警察国家”的终结者。从此，德国历史正式进入法治国时期。