国家治理体系：国际概念与中国内涵

常纪文

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在国家文件的层面提出，建立国家治理体系，推进国家治理能力的现代化。

对国家治理体系的不同解读

三中全会《决定》中24处提到了“治理”，包括公司治理、社会治理、环境治理等用词，因此，在政治学界、社会学界、经济学界和法学界引起了热议。

目前，对国家治理体系与国家治理能力现代化的解读呈现多元化的趋势。但是，主流的解读主要以西方的概念、逻辑和话语体系为依据，把民主和科学作为解读的逻辑起点。在民主方面，强调国家治理参与主体的多重性即共治性，即政党、国家、市场、社会和个人都是国家治理的参与主体，即强调国家治理体系的多元性、互补性、互助性和平衡性。此外，由于我国是社会主义国家，中国共产党是执政党，党领导国家开展各种活动，所以，一些学者认为此种解释有所不妥。于是，他们提出，中国的国家治理体系应当是中国共产党领导下的，具有中国特色社会主义特征的治理体系。它的构成要件应当是党的领导、中国特色社会主义、社会主义核心价值观、社会主义民主、科学与法治，即“六位一体”的解读。关于科学，一般的解读认为，科学就是指治理能力的现代化。总之，他们认为，国家治理体系与治理能力的现代化就是民主加科学。

这些解读在十八届三中全会之后得到了社会各界的广泛认可，但是，这些解读是否符合中国的国情呢？这值得我们进一步深入地思考与挖掘。

对国家治理体系解读的评价

“国家治理”是一个来源于国外的概念，其英文是“National Governance”，与此相关的概念还有“治理国家”（Governance State），并且派生出公司治理、政党治理、环境治理和社会治理等用词。十八届三中全会多次强调国家治理、社会治理或公司治理等，因此，很多学者把国外“国家治理”的概念等同于中国的“国家治理”。但是，众所周知，国外只提“国家治理”，从不提“国家治理体系”。而在中国，却经常强调各种体系，譬如，环保部门有环保工作体系，安全生产部门有安全生产工作体系，国土部门有国土工作体系。在国外相关概念的影响下，一些部门甚至还制定了本部门的治理体系，如国家测绘地理信息局就制定了国家地理信息治理体系。而这些体系的提出和建立往往是基于中国行政工作的传统模式，这一系列的体系包括组织体系、制度体系、机制体系和责任体系等，即我国“国家治理体系”概念的提出很可能是基于我国自身的背景与理念。此外，中国的语言文字与英语的中文翻译有时会存在“撞车现象”，因此，我们有理由推测，国外“National Governance”（即国家治理）的中文翻译和十八届三中全会提出的“国家治理体系”中的“国家治理”概念很可能是仅仅因为巧合而字面雷同。

当前学界有一个倾向，一提到某个国际化的概念，往往就从国外的话语体系与逻辑起点展开解读。诸如，一提到民主，一些学者就想到三权分立；一提到法治，就想到司法独立；同样，一提到国家治理，就想到了国家治理的多重性与民主性，而缺乏从中国国情和中国逻辑起点予以解读的意识，这种解读难以做到精准与妥当。

因此，有必要从十八届三中全会审议通过的《决定》原文与习近平总书记的诸多讲话中去探寻国家治理体系的内涵及其精神要求。一方面，从《决定》内容来看，它并没有体现“六位一体”的解读，而是有其自身的逻辑起点与话语体系。另一方面，从习近平总书记的几次讲话来看，无论是其在十八届中纪委三次全会上的讲话，还是在全国政法工作会议上的讲话，抑或是在中央党校建校八十周年庆祝会议上的讲话等，都没有照搬西方的概念和逻辑，可见，中国的政治概念应当从中国的逻辑起点进行解读。

根据习近平总书记2014年1月在《求是》杂志上发表的文章可知，中国的国家治理体系的内涵是我国治国理政的制度体系，是执政党、国家履行自己职责，发挥治国理政作用的制度体系，它强调各方面的制度化、程序化和规范化，而非国外所指的国家治理的体系化。可见，国外的理解不一定符合中国的国情。

目前流行的关于国家治理体系的解读还有一个缺陷，即虽然强调党的领导，强调中国特色社会主义，强调社会主义核心价值观。但是，在民主思想的影响之下，往往否定政府的主导作用，而过分强调政府负责之下的各方的平等参与和监督作用。在中国的国情之下，中国共产党是执政党，中国政府是一个责任政府，如果不发挥政府治权的主导作用，很可能会导致无政府主义。我们强调“小政府、大社会”，强调“削减行政许可权”，并不是要否定政府的主导作用，相反，政府在中国共产党的领导下，在很多关键的领域发挥着主导作用，譬如，环境保护、民族、宗教等工作领域。因此，对国家治理体系的解读既要体现国外的合理因素，同时也要基于中国国情，不能仅仅拿西方的概念、原则和要求来约束我们，更不能用西方关于国家治理的一些标准来衡量中国特色国家治理体系的优劣。所以，中国的问题还应该从中国的角度来看，问题的解决对策提出也应该基于中国的国情。

国家治理体系的中国内涵

国家治理体系是指中国治国理政的制度体系，国家治理能力的现代化是指中国治国理政的能力的现代化。可以把两者总结为一个是制度体系，一个是制度能力。在我国相关法律与规范性文件众多的情况下，为什么十八届三中全会还要强调治国理政的制度体系建设呢？

第一，主要原因在于我国诸多规范缺乏有机的内在联系，其实施效果并不尽如人意，且在很多领域尚未形成规范，因此，应该对我国的政治、经济、社会等领域形成广泛覆盖的制度体系，让各种关系法定化，即保证各种关系的运行处于法律控制的框架之下。第二，中国的国家治理体系强调政府的主导作用，即要在政府的指导之下发挥民主参与、民主监督以及市场调节的作用。政府主导应当是在需要公权干预的领域全面实行，对于市场可以调节的，对于社区等可以自治的领域，政府的主导则应当予以退出，改为政府的监管和宏观调控。可以说，国家治理体系既强调政府负责、政府主导的作用，也创造表达、发泄和参与的渠道和机会，疏导矛盾，激发各方面的活力。第三，中国的国家治理体系强调党、政府、社会、公民和市场关系的制度化，它强调党依靠制度来领导政府、领导国家，在制度的规范上，党对政府工作，对司法工作的领导，有排除随意性的特点，使党的领导、党和政府的关系实现规范化、制度化、程序化，这样可以避免盲目地提出党政分开等诸多不切实际的观点。第四，政府和社会、政府和市场的关系要实行新的制度化。在构建新的和谐社会的条件下，政府对社会以什么样方式进行引导与干预，干预的条件、标准、程序、后果等均应通过立法作出完善的规定。同样，公民参与国家和社会生活也应当通过制度化的程序予以规范。国家治理体系的建设实际上就是促进这几个方面的制度化，使中国的经济建设、法治建设与生态文明建设，使中国的科学发展观，在制度化之下生根、发芽、开花、结果，这是一场新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、经济、社会、文化和生态文明建设的规范化、制度化和程序化。制度化是实现党和政府工作持续发展的根本保障。

在开放化的国际环境之下，任何一方的国家治理，都应当发挥外在力量的内在作用。对外开放和国际化程度越高，外在力量的内在影响越大。目前我国不断加大对外开放，国际化程度越来越高，因此既有必要发挥外在力量的建设性作用，也有必要制定规范，划定范围、明确程序，防止外在力量的参与活动偏离我国的法治轨道。

国家治理体系建设的改革

第一，应当制定国家治理体系的规划，采取分步走的措施，逐步规定国家在哪些领域实行治国理政的制度化，并规定每一步制度化的目标和实行措施。第二，要通过制度的建设逐步理顺党领导政府和社会各项工作的主要领域、方式、程序、内容以及责任。目前，中国共产党制定了党内法规制定条例，并且制定了党内法规制定的立法规划，通过立法规划可以看出，无论是党内的规范，还是党对政府的领导方式，如廉政建设、能力建设，包括人事工作等，都作出了详细的规范。第三，要理顺政府和社会，政府与市场的关系。通过制定权力清单，进一步完善行政许可的规定，使政府对社会、政府对市场的干预做到有限、有度，并且使干预规范化、制度化和程序化，防止权力寻租、权力腐败的现象，同时也防止权力缺位、越位、不到位的现象，突出法律面前人人平等的原则。第四，要规定公民和社会组织参与各项领域工作的制度化措施，包括参与的领域、程度、程序与后果，发挥人民当家做主的作用。2014年修订的《环境保护法》创新性地提出了环境保护公益诉讼制度，在社会的公共环境利益因为环境污染和生态破坏受到损害的时候，授予符合一定条件的社会组织以起诉权，这是社会力量参与国家治理法治化的重大突破。社会组织的国家治理参与作用以后还会在公共安全保护、社会投资等领域得到长足的发展。最后，通过改革措施的评估，校验国家治理制度体系建设的时效性，并通过经济激励、培训等措施，鼓励人民参与国家建设的积极性，发挥社会各方遵守制度的自觉性，提高制度实施的效力，使国家治理体系的实施实现自觉化、自助化，唯有如此，中国特色的社会主义优越性才能得到最大限度的展现。

（作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社科院法学所教授。）