基于县制保护的“撤县设市”方案思考

马祖琦

一、问题的缘起

县级政区是中国历史上变动幅度最小、数量最为稳定的行政区划单元，它经历了两千多年时间，呈现一种超稳定状态，其数量基本上是在2000个上下浮动，始终没有发生太大的变化①。不过，在20世纪80、90年代的10多年时间里，我国开始了大规模的“设市”热潮。有数据显示，在1983-1994年短短12年时间里，撤县设市数量累计352个，年均设市数量高达29个②。

应当承认，这一时期的撤县设市体制在一定程度上顺应、助推了我国工业化与城镇化的历史潮流和发展需求。然而与此同时，该模式的推行也存在不少问题。突出地表现在两个方面：一是撤县设市的速度大起大落，与相对稳步推进的经济社会发展进程不符，带有明显的人为干扰特征，这一态势延续到1997年 （图1）；二是撤县设市速度过快，倘若不加以调控，“县荒”在所难免。相关数据表明，1980-1996年期间，“非城市型县级政区”③的数量从2137个缩减至1696个，年均缩减幅度高达34个。有许多学者对此表示担忧，倘若延续以往的缩减态势，中国的县制将会退出历史舞台④。显然，这种局面是不合理的。

1997年，国务院暂停实施撤县设市体制。这一强硬举措虽然存在“一刀切”的固有弊端，但是毕竟让“撤县设市热”得以有效降温。如今，党的十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。在这一利好消息的鼓舞下，撤县设市的热潮再度涌动。有消息显示，迄今为止，在长达16年左右的时间里，全国至少有138个县 （地区、盟）明确提出撤县设市 （区）的设想。

图1 1979-2011年县级市、市辖区与其它非城市型县级政区的变动幅度

可以说，这口“不断升温的压力锅”压抑已久，反映了地方政府对建制城镇化及其带动当地经济社会发展的强烈渴望。但是，令人忧虑的是，倘若把关不严，设市标准宽松，是否又会重蹈17年前的覆辙？这不得不让我们反思原有设市模式和设市标准的不足。在上述背景下，我们从保护县制入手，尝试对“撤县设市”的方案进行论证和比较，以期为进一步完善我国的设市制度提供参考。

二、县制保护的可行性与必要性

首先，保持县政区的稳定，有助于确保中国政区体制的稳定。省制与县制是中国最稳定、最重要的政区层级，它充分体现了中国特色的政区文化。从出现时间来看，县的设置要比“郡”、“州”、“道”、“路”等行政区划单位要早。中国设县始于楚国时期，当时楚武王消灭权国，将其改建为县。后来，到了战国时期，县已成为普遍的地方行政区划单位和名称⑤。可以说，县在我国的历史十分悠久，为了确保中国政区体制的稳定性，有必要延续和保护县制。

其次，我国保护耕地、发展农业的基本国情，决定了县的重要性。为了发展农业，满足人民生活对粮食等大宗农产品的需要，确保县的足够数量对于中国这样一个拥有13亿多人口的大国来说，显得特别重要和必要。“县”属于地域型政区，是农业生产的重要空间载体，这与“市”作为城市型政区之间存在性质和功能方面的显著差异。保持农业生产的自给性和粮食的供需平衡，对于中国具有特殊重要意义，也有助于维护国家安全。保证县制的稳定性，无疑构筑了一道强大的粮食安全屏障。

第三，县制保护也是落实主体功能区规划的需要。国家主体功能区规划关于农业功能区“七区二十三带”和生态功能区“两屏 （青藏高原、黄土高原等）三带”的发展战略设想，涉及大量的县⑥。这些连片的县大多需要保留，它们承担着农业生产和生态主体功能区建设的双重任务。与之相适应，其工业化、城镇化推进模式和产业结构的调整也将有别于常规的“城市”。

最后，保护县制有助于防止设市“过热”。历史来看，在新设立的城市当中，有相当一部分是“撤县设市”而来。撤县设市数量的增多必然意味着县的减少。而通过总量控制，相当于给撤县设市的推行增加了一项约束指标，可以有效地防止，进而避免上世纪90年代出现的全国性设市热，使设市更加规范和有序。况且，由于“撤镇设市”新模式的突破，在一定程度上可以满足城镇化发展对设市的需求，从而为“总量控制”方案的实施可能性提供了制度保障。

三、撤县设市标准的方案设想

鉴于先前的设市标准主要是着眼于具体的门槛，即通过构建一套指标体系，来识别设市对象。应当指出，该思路的关键取决于指标的表征性和权重的合理性。有鉴于此，我们尝试从保护和稳定县制的视角入手，自上而下地“反推”设市标准。我们认为，这可能会是一个设市标准有所突破的方向。经过论证，我们提出了两个可能的方案设想，一是“总量控制”方案，二是“存量标杆”方案，通过方案比较和吸取各方案的优点，试图对现有的“指标体系”方案进行改进。

1.“总量控制”方案

总量控制方案的关键是确立县的控制的数量，即为县制的减少数量设定上限。主要考虑以下制约因素：

（1）城镇化率峰值。根据国务院发展研究中心公布的数据，预计到2020年和2030年，我国的城镇化水平将分别达到60%和66%左右。我国的城镇化率峰值将在70%到75%之间。照此推算，2012-2020年期间，城镇化水平的年均提高幅度约为1个百分点；2020-2030年期间，城镇化水平的年均提高幅度约为0.6个百分点。

考虑到我国城镇人口和乡村人口数量特别庞大，未来我国的城镇化进程将更加注重质量的提升，而不再可能延续之前高位增长的态势，在2030年以后，城镇化水平的增幅将进一步趋缓。在此假定，我国2030年以后的城镇化年均增幅为0.4个百分点，我国将大概分别于2040年 （或2050年）达到70% （或75%）的峰值 （图2）。

图2 我国城镇化水平变动趋势示意图

如图2所示，在2020年之前，若保持年均1个百分点左右的城镇化率增长幅度，则新增城镇人口约1000万左右/年，基于目前378个县级市平均人口100万的现状，可在2020年之前年均最多增加10个县级市，2020-2030年之间是年均最多增加6个，2030-2040年之间是年均最多增加4个。合计到2040年我国城镇化将进入稳定期，期间共增加170个撤县设市城市。

（2）18亿亩耕地红线。根据最新土地利用调查，目前全国可耕种面积在22亿亩左右，距18亿亩耕地红线尚有4亿亩可安排为建设用地。这些耕地大量分布于县，从远期耕地和总量控制设市的极限分析估算，大约有1/5的县尚可以撤县设市，照此推算，未来撤县设市的极限数量大约为300-320个县。

（3）建议保留的县。我们认为，建议保留的县应当包括历史悠久的古县、国家贫困县以及具有重要农业和生态价值的县。据相关资料，目前全国约有800个千年县，592个国家级贫困县，此外涉及农业、生态功能区域的县大约还有100个。三类合计约1500个县，据此推算，撤县设市的总量控制在300个较为合理。

综合以上分析，从现在起一直到本世纪中叶（2050年）的接近40年时间里，中国城镇化将进入稳定阶段，县的数量将累计减少300个左右。就是说，撤县设市的总量控制在300个左右是比较合理的。届时，中国的县制可以保留并稳定在1300-1400个左右。根据城镇化增长率规律推算，在2014-2020年间，年均新增撤县设市数量10-20个，2020-2030年间，年均新增撤县设市数量6-12个，2030-2040年间或稍长一段时间，年均新增撤县设市数量为4-8个。

2.“存量标杆”方案

该方案将参考标准放在“存量”县级市视角，以存量县级市的平均水平作为撤县设市的“标杆”，要求“增量”县级市的各项指标均须达到存量县级市的平均水平。

（1）经济非农化水平和就业非农化水平的下限：70%和80%。2011年，在全国368个县级市当中，绝大多数县级市的经济非农化水平⑦在70%以上，就业非农化水平在80%以上⑧。

（2）经济非农化水平和就业非农化水平的量值：85%和90%。通过分析我国县级市人均GDP与经济非农化水平之间的关系，发现两者呈现一定的正相关性⑨。在撤县设市时，倘若设置经济非农化水平的门槛，能够保证县级市有较高的经济发展水平。

根据回归分析计算，当经济非农化水平在70%的时候，对应的人均GDP不足1万元。而当经济非农化水平在80%的时候，对应的人均GDP大约在2万元以上。由于2011年全国368个县级市的人均GDP的中位数为3.4万元，经济非农化水平的中位数为88%。照此推算，可以将85%作为经济非农化水平的参考标准。至于就业非农化水平，2011年368个县级市的中位数是99%。我们认为，这一指标存在高估的可能，因此将就业非农化水平的建议值暂定为90%。

（3）人口密度的量值：250人/平方公里和500人/平方公里。对2011年368个县级市的人口密度进行排序，将368个县级市等量划分为三份，对应的人口密度指标分别是250人/平方公里和500人/平方公里。可以按照上述密度标准对不同地区进行分类，以更好地考虑区域差异。

（4）建成区面积指标的量值：20平方公里和30平方公里。对2011年368个县级市的建成区面积进行排序，将368个县级市等量划分为三份，对应的建成区面积分别大约是20平方公里和30平方公里。

表1 方案比较

存量县级市均值指标方案的主要思路是尊重县级市存量的平均水平 （或者中位数），就相关指标提出参考建议值，有利于对民政部的撤县设市标准指标进行局部修正，测算方法和方案的筛选方法一致。通过符合条件的县级政区的数量多少，再判断该方案所建议参考值的合理性。

3.方案的比较

如果将“总量控制”方案、“存量标杆”方案与常规的“指标体系”方案进行比较分析，可以看出三种不同思路的方案各有其优点、也都有其不足之处。详见表1。

研究认为，“总量控制”方案设想较好地处理了建制县和建制市的关系，符合中国政区制度发展的大方向，从建立和完善中国城市制度体系角度看也具有重要意义；但基于这一理念的设市标准还需要进一步细化和检验。“指标体系”方案延续了改革开放后创立的撤县设市模式的相关指标结构，具有中国市制改革的连贯性特点，操作性较强；但缺少理性的方向性战略分析。“存量标杆”方案比较容易操作，可以作为第二种方案的完善和补充。

将上述三种方案加以综合，吸取各方案的优点，形成一个新的、更加完善的撤县设市标准“综合”方案，将是我们下一步所要努力的方向。

四、总结与思考

回顾我国市制的演变历程，曾经先后实行过三种设市模式，分别是“切块设市”模式、“多中心组合”模式和“整县改市”模式⑩。客观来看，从“切块设市”向“整县改市”的转变，是我国设市模式的一次重大变革，它克服了传统切块设市模式所造成的市县并存、同驻一地、重复建设的弊端，精简了机构，减少了行政编制，有利于县级政区的稳定⑪。然而，“整县改市”模式在一定程度上混淆了城市型政区与地域型政区的区别，难以摆脱“虚假城市化”的嫌疑，同时，也会动摇传统县级基层政区的稳定性⑫。

“撤县设市”虽然于1997年被冻结，但充其量只是从形式上将县级市的数量予以“人为固定”，实质上并没有抑制住基层政府的申报热情。在我国城镇化浪潮之下，地方政府的建制改革的需求往往又会通过其它的方式 （例如撤县改区）得以完成。有非官方数据显示，2013年我国撤县改区的步伐突然加快，当年已经获批的有10个县，而各省在国务院待批的多达85个县！倘若照此趋势推进，我国的县制依然面临严峻威胁。

可见，“一刀切”的行政干预，并不能够从根本上解决当前我国市制面临的问题，必须疏堵结合。基于上述背景，如何在稳定县制的基础上，做到有序设市和从严审批，是一个十分重要的议题。倘若能够结合县制保护之需要，坚持总量控制原则，各种方案之间相互验证，将是对传统指标体系方案的一个重要补充。如此，撤县设市模式将走向科学化、有序化推进之路。

注释：

①孙关龙：《21世纪中国不能没有县——对“整县改市”模式的质疑》，《广西民族学院学报》1998年第2期；西凌：《21世纪中国还有县制吗——县改市现象透视》，《地方政府管理》1996年第2期。

②④ 周振鹤：《市管县与县改市应该慎行》，《探索与争鸣》1996年第2期。

③ 具体包括：县、自治县、旗、自治旗、特区、林区、工农区、山、镇。

⑤孙关龙：《21世纪中国不能没有县——对“整县改市”模式的质疑》，《广西民族学院学报》1998年第2期。

⑥国务院：《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》，2010年12月21日。

⑦ 经济非农化水平=（第二产业增加值+第三产业增加值）/地区生产总值。

⑧ 就业非农化水平=（第二产业就业人口+第三产业就业人口）/年末单位从业人员数。

⑨ 剔除了那些人均GDP在10万元以上的14个县级市。

⑩刘君德、汪宇明：《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社2000年版，第9-10页。

⑪ 顾朝林、浦善新：《论县下设市及其模式》，《城市规划学刊》2008年第8期。

⑫ 刘君德：《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，《决策》2005年第4期。