开发区土地集约利用评价指标体系研究

周作江+周国华

摘要基于土地集约利用的内涵，针对现行开发区土地集约利用评价指标体系中存在的问题，提出了修改建议.新指标体系由5个目标、10个子目标、30个具体指标构成.30个指标中，有23个指标是针对所有开发区提出的，另外7个指标是针对不同类型开发区设置的选择性指标.以湖南沅江高新技术产业园区为例进行的案例分析表明，利用新指标体系得到的评价结果更加客观真实.

关键词土地集约利用；土地集约利用评价；指标体系；开发区

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号10002537（2014）04000605

截止2012年底我国拥有国家级经济技术开发区153家、国家级高新技术开发区105家，全国开发区以占全国不到2%的土地面积创造了约12.8%的GDP.开发区已成为我国经济发展的重点区域，在城镇化和工业化过程中发挥着重要作用.但近年来开发区在土地利用中出现了重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重引资轻规划等问题[1].为了促进开发区土地科学、高效、集约利用，2006年国土资源部启动了开发区土地集约利用评价工作，并取得了一系列的成绩.

农业土地集约经营是指在一定面积的土地上集中投入较多的生产资料和活劳动，采用先进的技术和管理方法，寻求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式[2].甄江红[3]、何伟[4]、田党生[5]等学者从不同视角阐述了土地集约利用的内涵，他们共同认为，土地集约利用是在土地可持续利用的前提下，通过增加土地投入和改善土地经营管理，实现经济、社会、生态3方面综合效益最佳的动态过程.当前开发区土地集约利用评价研究主要集中在土地集约利用的概念与内涵[6]、评价方法[7]、指标理想〖HJ1.7mm〗值[89]、指标权重[1011]等方面.而关于土地集约利用指标体系的研究较少，且这些研究主要是对指标体系的合理性和局限性进行定性分析[12].本文以系统性原则、主导性原则、差异性原则、可操作性原则和政策导向性原则为依据改进开发区土地集约利用评价的指标体系，并用新的指标体系进行案例分析.

1现行开发区土地集约利用评价指标体系评述

目前使用的最新规程为《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T10292010）[13]，该规程中的评价指标体系包括3个目标、6个子目标和16个指标共3个层次.该指标体系具有层次清晰、可操作性强、容易理解等特点，为全国各级各类开发区土地集约利用评价工作提供了一个统一的平台，但该指标体系也存在不少问题.

1.1适用对象有限

该指标体系主要以工业用地集约度测算为主，很难引入替代性指标，封闭性较强.面对近年来不断涌现出的以金融商贸、物流仓储、生物科技等新兴产业为主的新型开发区，该指标体系并不完全适用.比如用固定资产投入来反映产业用地投入水平不够全面，目前在很多企业的总投资中固定资产的比重在逐步下降，而知识产权、人力资源等无形资产投入比重明显增加，特别是在高附加值的高新技术行业中更是如此.

1.2考虑因素不够全面

该指标体系侧重于经济方面的测度，而缺少社会、生态环境方面的指标.土地集约利用追求的最终目标是经济、社会和生态环境综合效益最佳，必须全面考虑与之相关的所有因素，如人均绿地面积、地均碳排放、地均税收收入等.同时，随着开发区住宅、公共设施和休闲配套设施等的不断完善，这些指标也应该考虑进入.

1.3未能反映土地集约利用动态变化

开发区土地集约利用是一个动静结合的过程，而该指标体系包含的所有指标仅能反映土地集约利用的静态水平，不能反映土地集约利用的动态水平.引入动态性指标才能客观全面地反映土地集约利用程度.

1.4未能体现各类开发区的特点

目前我国开发区主要有8种类型，不同类型的开发区具有各自的特点，某些开发区还具有多类开发区的特征.因此，开发区评价指标体系的构建必须考虑到不同类型开发区的特点，根据不同类型开发区的发展定位设立可选指标.

1.5存在多重共线性

该指标体系中有些指标之间存在近似多重共线性，如土地供应率和土地建成率等.多重共线现象的存在会使评价结果不准确或失真，不能客观真实地反映土地集约利用程度，因此需要对指标之间的多重共线性进行分析与判断，尽可能地减少或消除其对评价结果的影响.

2评价指标体系的改进

2.1针对所有开发区增加或修改指标体系

2.1.1增加生态环境与可持续发展相关指标 可持续发展是科学发展观的客观要求，土地集约利用必须以改善或至少不降低生态环境质量为前提，保证土地的可持续性利用，因此土地集约利用评价指标体系应该增加生态环境与可持续发展相关指标[14].综合考虑各种因素，增加工业废水排放达标率、地均碳排放、人均公共绿地面积、建设用地扩张系数、土地持续供应能力等指标.其中增加地均碳排放指标主要考虑目前中国已将低碳经济作为实现科学发展观和转变发展方式的重要方式[15].

2.1.2增加社会效益相关指标 人类社会的一切经济活动都是为了人类能够更好地生存与发展，开发区作为人类经济活动集聚的地区之一，极大地促进了人类社会经济发展.土地集约利用评价是对以土地为载体的社会经济活动的评价，因此必须包含社会效益方面的评价.在参考相关研究成果并结合自身工作实践基础上，增加地均劳动就业人数、地均税收收入两个指标.

2.1.3其他修改指标

（1）增加多层厂房比重指标.多层厂房比重能够间接反映开发区容积率和建筑系数状况，因此增加多层厂房比重指标对土地集约利用评价具有现实意义.

（2）增加居住用地率指标.随着开发区的不断发展，人口数量不断增加，开发区的居住功能会越来越重要，居住用地率能够在很大程度上体现开发区的居住功能.

（3）增加基础设施完备度指标.基础设施完备程度影响开发区经济效益和土地利用效益，所以应该把这一指标纳入评价指标体系中去.同时将建筑密度改为建筑系数，因为开发区土地主要用于工业生产加工、物流仓储、商品贸易，原材料及产品堆场占地较大.假如需要防水，建造构筑物经济可行，无需建造大量房屋，因此建筑系数比建筑密度更能体现对土地的利用强度.

（4）增加地价指数指标.只用土地有偿使用率和土地招拍挂率不能全面反映管理绩效，因为在实施工业用地招拍挂前，一些具有明显比较优势的企业存在较大的选择余地，并不一定通过招拍挂取得土地使用权.而引入地价指数指标能够全面反映实施工业用地招拍挂前开发区土地供应市场化程度，从而补充反映开发区管理绩效.

（5）去掉土地建成率指标.因为土地建成率与土地开发率之间存在较强的共线性，而土地开发率更能体现开发区的土地利用程度，因此去掉土地建成率指标可以使评价结果更加客观真实.

2.2针对不同类型开发区设置可选指标

2.2.1经济技术开发区、高新技术产业开发区和省级高新技术产业园区 这3类开发区都是以知识、技术密集型产业为主，高新技术产业比重较高，研发投入占企业总投入比重较大.因此针对这3类开发区设置高新技术产业用地率、高新技术产业产出强度和研发投入强度3个可选指标，可以更好地反映开发区特色.

2.2.2保税区和边境经济合作区 保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，边境经济合作区具有边境贸易和加工出口等功能，这两类开发区都以进口和出口工业产品为主要经济活动.因此增加进出口净值指标来反映这两类开发区的土地投入产出效益.

2.2.3出口加工区 出口加工区以发展外向型经济为主，具有制造、加工、装配出口商品等功能，这类开发区以出口工业产品为目的，因此增加工业出口额指标来反映此类开发区的土地投入产出效益.

2.2.4省级经济开发区 省级经济开发区是以发展工业为主的传统开发区类型，其工业产值占GDP比重大.目前我国土地规模利用尚处于报酬递增阶段，引入规模工业增加值占工业增加值比重指标可以较好地反映土地的集聚效益.

2.2.5省级特色工业园 省级特色工业园是以产业集聚为特征，主导产业突出，产业之间联系密切，特色优势明显，具有较强的集聚、承载、衍生能力.因此针对这类开发区引入产业集聚程度指标来反映其土地的集聚效益.

通过对评价指标体系进行修改，最终形成一个包括5个目标、10个子目标，30个指标共3个层次的指标体系，其中地均碳排放为负向指标，其余为正向指标（包括 7个可选指标），具体情况如表1.

3实证研究

以湖南沅江高新技术产业园区为评价对象，评价时点为2011年12月31日.相关资料来自沅江市国土局、规划局及沅江高新技术产业园区管理委员会.以《规程》中的指标体系和前文中提出的新指标体系为基础，采用多因素综合评价法分别对园区进行评价.新指标体系的权重采用德尔菲法确定.新指标体系的理想值确定方法如下：通过向多名业内专家、学者进行意见咨询与反馈，再结合园区自身情况及所处区域的实际情况综合确定A23、A35、B12、C31、D13、D21、D22的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最大值作为B13、E11、E12的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最小值作为D12指标的理想值；其他指标的理想值参照湘国土资发办〔2012〕76号文件中有关理想值确定.

通过计算得到评价结果为：采用《规程》指标体系得到的综合分值为85.62，采用修改后的指标体系得到的综合分值为83.13，两者相差2.49.与《规程》中的指标体系相比，（1）增加了D11、E11、E12等生态、社会指标，能综合反映开发区的经济、社会、生态效益.（2）增加了C31、D21、D22等动态指标，能从动态和静态两方面反映开发区土地集约利用水平.（3）根据开发区类型设置可选指标A22、B13，能充分体现不同类型开发区的特色.（4）增加了地价指数C31，能在一定程度上减小行政因素的干扰，合理削弱管理绩效对评价结果的影响力.因此，采用新指标体系得到的结果更加客观真实.

4结论与讨论

基于土地集约利用的内涵，针对现行开发区土地集约利用评价指标体系中存在的问题，作者提出修改建议，建立了一套包含5个目标、10个子目标，30个指标的指标体系.其中有23个指标针对所有开发区，另外7个指标针对不同类型开发区.以两套指标体系分别对沅江高新技术产业园区进行土地集约利用评价，结果表明新指标体系得到的评价结果更加客观真实.

土地具有空间实体性，对于开发区供应的每一块土地必须精确落实到具体位置，不易弄虚作假，因此A11、A21、A22、A23、B11、B14、B15、D21、E12这些与土地面积大小密切相关的指标对土地集约利用水平有较大的约束力，可以进一步对其权重及理想值进行研究，以便更好地发挥它们的主导性作用；由于统计建筑面积具有较大困难，统计结果也不一定准确，土地利用强度子目标下的指标易造成数据失真；由于行政因素的影响，所有开发区的管理绩效指标现状值趋向理想值.怎样有效解决这些问题还有待进一步研究.

参考文献：

[1]〖ZK（#〗吴郁玲，曲福田，金晶.中国开发区土地市场化发育程度研究[J].中国土地科学， 2008，22（1）：4854.

[2]胡光伟，毛德华，许滢，等. 湖南省“3+5”城市群土地综合承载力评价与提升对策[J]. 湖南师范大学自然科学学报， 2012，35（5）：9094.

[3]甄江红，成舜，郭永昌，等.包头市工业用地土地集约利用潜力评价初步研究[J].经济地理， 2004，24（2）：1620.

[4]何伟，叶晓峰.我国城市土地利用现状透视[J].现代城市研究， 2000（6）：4749，63.

[5]田党生.关于我国城市土地利用的研究与反思[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版， 2010，39（4）：189192.

[6]贺艳华，周国华，唐凯.湖南益阳市土地利用空间梯度及影响因素分析[J].地理研究， 2011，30（10）：17951804.

[7]黎孔清，陈银蓉，陈家荣.基于ANP的城市土地低碳集约利用评价模型研究—以南京市为例[J].经济地理， 2013，33（2）：157161.

[8]钱铭杰，王绪龙，孙玉晶，等.土地集约利用评价方法研究综述[J].资源开发与市场， 2012，28（6）：529533.

[9]何芳，张磊.开发区土地集约利用评价指标理想值的确定—以上海市19个开发区为例[J].城市问题， 2013（4）：1621.

[10]〖ZK（#〗尕让，卓玛.开发区土地集约利用评价指标赋权方法研究—以玉环县经济开发区为例[D].杭州：浙江大学， 2010.

[11]席荣宾，黄鹏，赖雪梅，等.组合赋权法在土地集约利用评价中的应用[J].广东土地科学， 2010，9（2）：2529.

[12]董光龙，苏航，郑新奇，等.非高新开发区土地集约利用评价指标体系SEM分析[J].中国土地科学， 2012，26（9）：3637.

[13]TD/T 10292010，开发区土地集约利用评价规程[S].

[14]周义，任伯帜，张雪，等.城市工业园区土壤重金属含量的空间结构特征及分布规律[J].湖南科技大学学报：自然科学版， 2013，28（1）：109113.

[15]黎孔清，陈银蓉.低碳理念下的南京市土地集约利用评价[J].中国土地科学， 2013，27（1）：6162.

（4）增加地价指数指标.只用土地有偿使用率和土地招拍挂率不能全面反映管理绩效，因为在实施工业用地招拍挂前，一些具有明显比较优势的企业存在较大的选择余地，并不一定通过招拍挂取得土地使用权.而引入地价指数指标能够全面反映实施工业用地招拍挂前开发区土地供应市场化程度，从而补充反映开发区管理绩效.

（5）去掉土地建成率指标.因为土地建成率与土地开发率之间存在较强的共线性，而土地开发率更能体现开发区的土地利用程度，因此去掉土地建成率指标可以使评价结果更加客观真实.

2.2针对不同类型开发区设置可选指标

2.2.1经济技术开发区、高新技术产业开发区和省级高新技术产业园区 这3类开发区都是以知识、技术密集型产业为主，高新技术产业比重较高，研发投入占企业总投入比重较大.因此针对这3类开发区设置高新技术产业用地率、高新技术产业产出强度和研发投入强度3个可选指标，可以更好地反映开发区特色.

2.2.2保税区和边境经济合作区 保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，边境经济合作区具有边境贸易和加工出口等功能，这两类开发区都以进口和出口工业产品为主要经济活动.因此增加进出口净值指标来反映这两类开发区的土地投入产出效益.

2.2.3出口加工区 出口加工区以发展外向型经济为主，具有制造、加工、装配出口商品等功能，这类开发区以出口工业产品为目的，因此增加工业出口额指标来反映此类开发区的土地投入产出效益.

2.2.4省级经济开发区 省级经济开发区是以发展工业为主的传统开发区类型，其工业产值占GDP比重大.目前我国土地规模利用尚处于报酬递增阶段，引入规模工业增加值占工业增加值比重指标可以较好地反映土地的集聚效益.

2.2.5省级特色工业园 省级特色工业园是以产业集聚为特征，主导产业突出，产业之间联系密切，特色优势明显，具有较强的集聚、承载、衍生能力.因此针对这类开发区引入产业集聚程度指标来反映其土地的集聚效益.

通过对评价指标体系进行修改，最终形成一个包括5个目标、10个子目标，30个指标共3个层次的指标体系，其中地均碳排放为负向指标，其余为正向指标（包括 7个可选指标），具体情况如表1.

3实证研究

以湖南沅江高新技术产业园区为评价对象，评价时点为2011年12月31日.相关资料来自沅江市国土局、规划局及沅江高新技术产业园区管理委员会.以《规程》中的指标体系和前文中提出的新指标体系为基础，采用多因素综合评价法分别对园区进行评价.新指标体系的权重采用德尔菲法确定.新指标体系的理想值确定方法如下：通过向多名业内专家、学者进行意见咨询与反馈，再结合园区自身情况及所处区域的实际情况综合确定A23、A35、B12、C31、D13、D21、D22的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最大值作为B13、E11、E12的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最小值作为D12指标的理想值；其他指标的理想值参照湘国土资发办〔2012〕76号文件中有关理想值确定.

通过计算得到评价结果为：采用《规程》指标体系得到的综合分值为85.62，采用修改后的指标体系得到的综合分值为83.13，两者相差2.49.与《规程》中的指标体系相比，（1）增加了D11、E11、E12等生态、社会指标，能综合反映开发区的经济、社会、生态效益.（2）增加了C31、D21、D22等动态指标，能从动态和静态两方面反映开发区土地集约利用水平.（3）根据开发区类型设置可选指标A22、B13，能充分体现不同类型开发区的特色.（4）增加了地价指数C31，能在一定程度上减小行政因素的干扰，合理削弱管理绩效对评价结果的影响力.因此，采用新指标体系得到的结果更加客观真实.

4结论与讨论

基于土地集约利用的内涵，针对现行开发区土地集约利用评价指标体系中存在的问题，作者提出修改建议，建立了一套包含5个目标、10个子目标，30个指标的指标体系.其中有23个指标针对所有开发区，另外7个指标针对不同类型开发区.以两套指标体系分别对沅江高新技术产业园区进行土地集约利用评价，结果表明新指标体系得到的评价结果更加客观真实.

土地具有空间实体性，对于开发区供应的每一块土地必须精确落实到具体位置，不易弄虚作假，因此A11、A21、A22、A23、B11、B14、B15、D21、E12这些与土地面积大小密切相关的指标对土地集约利用水平有较大的约束力，可以进一步对其权重及理想值进行研究，以便更好地发挥它们的主导性作用；由于统计建筑面积具有较大困难，统计结果也不一定准确，土地利用强度子目标下的指标易造成数据失真；由于行政因素的影响，所有开发区的管理绩效指标现状值趋向理想值.怎样有效解决这些问题还有待进一步研究.

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[8]钱铭杰，王绪龙，孙玉晶，等.土地集约利用评价方法研究综述[J].资源开发与市场， 2012，28（6）：529533.

[9]何芳，张磊.开发区土地集约利用评价指标理想值的确定—以上海市19个开发区为例[J].城市问题， 2013（4）：1621.

[10]〖ZK（#〗尕让，卓玛.开发区土地集约利用评价指标赋权方法研究—以玉环县经济开发区为例[D].杭州：浙江大学， 2010.

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[12]董光龙，苏航，郑新奇，等.非高新开发区土地集约利用评价指标体系SEM分析[J].中国土地科学， 2012，26（9）：3637.

[13]TD/T 10292010，开发区土地集约利用评价规程[S].

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[15]黎孔清，陈银蓉.低碳理念下的南京市土地集约利用评价[J].中国土地科学， 2013，27（1）：6162.

（4）增加地价指数指标.只用土地有偿使用率和土地招拍挂率不能全面反映管理绩效，因为在实施工业用地招拍挂前，一些具有明显比较优势的企业存在较大的选择余地，并不一定通过招拍挂取得土地使用权.而引入地价指数指标能够全面反映实施工业用地招拍挂前开发区土地供应市场化程度，从而补充反映开发区管理绩效.

（5）去掉土地建成率指标.因为土地建成率与土地开发率之间存在较强的共线性，而土地开发率更能体现开发区的土地利用程度，因此去掉土地建成率指标可以使评价结果更加客观真实.

2.2针对不同类型开发区设置可选指标

2.2.1经济技术开发区、高新技术产业开发区和省级高新技术产业园区 这3类开发区都是以知识、技术密集型产业为主，高新技术产业比重较高，研发投入占企业总投入比重较大.因此针对这3类开发区设置高新技术产业用地率、高新技术产业产出强度和研发投入强度3个可选指标，可以更好地反映开发区特色.

2.2.2保税区和边境经济合作区 保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，边境经济合作区具有边境贸易和加工出口等功能，这两类开发区都以进口和出口工业产品为主要经济活动.因此增加进出口净值指标来反映这两类开发区的土地投入产出效益.

2.2.3出口加工区 出口加工区以发展外向型经济为主，具有制造、加工、装配出口商品等功能，这类开发区以出口工业产品为目的，因此增加工业出口额指标来反映此类开发区的土地投入产出效益.

2.2.4省级经济开发区 省级经济开发区是以发展工业为主的传统开发区类型，其工业产值占GDP比重大.目前我国土地规模利用尚处于报酬递增阶段，引入规模工业增加值占工业增加值比重指标可以较好地反映土地的集聚效益.

2.2.5省级特色工业园 省级特色工业园是以产业集聚为特征，主导产业突出，产业之间联系密切，特色优势明显，具有较强的集聚、承载、衍生能力.因此针对这类开发区引入产业集聚程度指标来反映其土地的集聚效益.

通过对评价指标体系进行修改，最终形成一个包括5个目标、10个子目标，30个指标共3个层次的指标体系，其中地均碳排放为负向指标，其余为正向指标（包括 7个可选指标），具体情况如表1.

3实证研究

以湖南沅江高新技术产业园区为评价对象，评价时点为2011年12月31日.相关资料来自沅江市国土局、规划局及沅江高新技术产业园区管理委员会.以《规程》中的指标体系和前文中提出的新指标体系为基础，采用多因素综合评价法分别对园区进行评价.新指标体系的权重采用德尔菲法确定.新指标体系的理想值确定方法如下：通过向多名业内专家、学者进行意见咨询与反馈，再结合园区自身情况及所处区域的实际情况综合确定A23、A35、B12、C31、D13、D21、D22的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最大值作为B13、E11、E12的理想值；通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取最小值作为D12指标的理想值；其他指标的理想值参照湘国土资发办〔2012〕76号文件中有关理想值确定.

通过计算得到评价结果为：采用《规程》指标体系得到的综合分值为85.62，采用修改后的指标体系得到的综合分值为83.13，两者相差2.49.与《规程》中的指标体系相比，（1）增加了D11、E11、E12等生态、社会指标，能综合反映开发区的经济、社会、生态效益.（2）增加了C31、D21、D22等动态指标，能从动态和静态两方面反映开发区土地集约利用水平.（3）根据开发区类型设置可选指标A22、B13，能充分体现不同类型开发区的特色.（4）增加了地价指数C31，能在一定程度上减小行政因素的干扰，合理削弱管理绩效对评价结果的影响力.因此，采用新指标体系得到的结果更加客观真实.

4结论与讨论

基于土地集约利用的内涵，针对现行开发区土地集约利用评价指标体系中存在的问题，作者提出修改建议，建立了一套包含5个目标、10个子目标，30个指标的指标体系.其中有23个指标针对所有开发区，另外7个指标针对不同类型开发区.以两套指标体系分别对沅江高新技术产业园区进行土地集约利用评价，结果表明新指标体系得到的评价结果更加客观真实.

土地具有空间实体性，对于开发区供应的每一块土地必须精确落实到具体位置，不易弄虚作假，因此A11、A21、A22、A23、B11、B14、B15、D21、E12这些与土地面积大小密切相关的指标对土地集约利用水平有较大的约束力，可以进一步对其权重及理想值进行研究，以便更好地发挥它们的主导性作用；由于统计建筑面积具有较大困难，统计结果也不一定准确，土地利用强度子目标下的指标易造成数据失真；由于行政因素的影响，所有开发区的管理绩效指标现状值趋向理想值.怎样有效解决这些问题还有待进一步研究.

参考文献：

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[6]贺艳华，周国华，唐凯.湖南益阳市土地利用空间梯度及影响因素分析[J].地理研究， 2011，30（10）：17951804.

[7]黎孔清，陈银蓉，陈家荣.基于ANP的城市土地低碳集约利用评价模型研究—以南京市为例[J].经济地理， 2013，33（2）：157161.

[8]钱铭杰，王绪龙，孙玉晶，等.土地集约利用评价方法研究综述[J].资源开发与市场， 2012，28（6）：529533.

[9]何芳，张磊.开发区土地集约利用评价指标理想值的确定—以上海市19个开发区为例[J].城市问题， 2013（4）：1621.

[10]〖ZK（#〗尕让，卓玛.开发区土地集约利用评价指标赋权方法研究—以玉环县经济开发区为例[D].杭州：浙江大学， 2010.

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