国民政府时期的农村控制与权力异化

杨郁+刘彤

摘 要：经历了清末民初的社会动荡、权力更迭，国民政府对农村的控制以恢复原有秩序、强化国家控制为主基调。通过实行地方自治和保甲制度，建构了农村两种统治力量，同时辅以对农会组织的渗透，将国家权力延伸至农村。但农村的权力结构已经发生了变化，国民政府推行的各种制度，实际效果并不理想，权威的盈利化和权力的异化最终导致了国家政权的内卷化，国民党的放任和退让最终削弱了自己在农村的政权基础。

关键词： 国民政府；农村控制；农民；权力

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）04-0086-05

国民党自成立起，与农民的关系便极其微妙，既不能失去对农民的掌控，又需要农民的革命联盟支持，从而直接影响着国民党对农村控制的方式。作为国民党的缔造者，孙中山在几番革命的起落后，更加清醒地认识到国民党自身与基层社会脱节、特别是没有与农民建立联系的弱点。他在与苏联顾问鲍罗廷的谈话中，曾提到：“中国强大的民主革命运动和摆脱外国帝国主义压迫的斗争，应当靠广大的人民群众去进行，首先是依靠农民。迄今我和国民党都还没有能够同农民建立联系，这是国民运动中的一大疏忽，主要原因在于本党党员的成分。”[1]不过资产阶级的革命保守性使孙中山并不认同用暴力的方式领导农民与地主抗争，他认为应找到一种方法“让农民可以得利益，地主不受损失，这种方法可以说是和平解决。”[1]（527）尽管孙中山对斗争路线存有一定的保守态度，但他迫切希望建立国民党与农民间的联系，把土地交给农民，发动农民起来斗争，改造国民党的群众基础的意见是合时宜、极具代表性的。遗憾的是孙中山逝世后，国民党高层对群众路线存在一些顾虑和政治疑惑，①并最终抛弃了这一路线。

经过军阀混战，到1927年国民党已掌控了中国的绝大部分地区。从国民党推行的农业政策来看，充满了矛盾性，想建立与农民的联系，却又畏惧农民。在政策倾向和控制方式上仍以打压农民运动为主，努力恢复农村原有的秩序，权力的发展方向是向下的延伸与强化，以使国民党有足够的资源和精力建设一支强大的军队和一个足以严密控制社会的庞大的官僚机器。

一、基层政权的建构

在农村基层政权的建构上，国民政府基本沿袭了传统的农村治理模式，一方面实行地方自治，另一方面全面推行保甲制度。

1928年9月国民党通过的《县组织法》规定县下设区，将区拟定为自治单位。“区置区公所，设区长一人，管理区自治事务，区长由区民选任，并由县政府呈民政厅备案，区公所得用助理员，辅助区长办理区务，助理员由区公所遴请区长委任之。”[2]形成了县级政权控制下的区—村（里）—闾—邻四级自治体制，后修改为区—乡（镇）—闾—邻，基本符合国民政府最初设立区级组织的设想。按照国民政府的设想，为了达到加强农村统治、征收财税的目的，区级组织直属县政府，须承担“统计人口、丈量土地、征收赋税、维护治安，而且要担负起建设近代文明基础设施的任务：如兴办教育、参与自治、多种经营，发展经济”。[3]因此介于县政府与基层农村之间，区公所在农村政治中具有特殊的地位，是国家权力的一种延伸和半官僚性组织。尽管国民政府力图使区级组织正规化，但区公所里的主要成员多由地方豪绅充当或受其操纵，仍然避免不了基层组织鱼肉乡里、谋取暴利的种种弊端。例如在农村复兴委员会对陕西和河南两省66个区长的调查中，拥有土地百亩以上的地主在百分之七十左右。南方各省的区长也不乏大地主的例子。[4]他们利用征税的便利榨取钱财、剥削农民，已成司空见惯之事。

乡镇是国民政府最基层的农村组织，乡镇负有完成上级任务，征收赋税等责任。担任乡镇长的多是拥有一定经济地位和社会地位的农村封建势力，据1932年对无锡六个区乡镇长性质的一项调查，在235个乡镇长和副乡镇长中，大小地主占78.3%，富农占13.6%，中农仅占8.1%而已。乡镇长每户平均有地146.6亩，有地50亩以上的户数占全乡镇长户数的64.7%。[4]作为最基层的组织，国家正是通过乡镇政府建立了与农村之间的联系，县政府、区政府的政令均须依靠乡镇政府才能落实。

无论是区公所的成员还是乡镇长，都以“自治”之名把持着农村的实权，榨取民脂民膏。首先，他们占有大量的土地，并将大部分土地出租给贫苦农民，收取高额地租。其次，他们一方面领取薪金，另一方面利用职务之便向农民任意摊派，大肆敛财，获得大量的非正式收入。如河南辉县的第五区，区长陈潛修任意摊派、勒索民财，全区全年派款达12万元左右。最后，以高利贷等资本形式，从农民身上吸血。国民政府时期农村基础组织的乡镇长具有“地主、商业资本家和高利贷者三位一体的特性”，这一点已被老一辈学者李珩先生论证过。在无锡第六区第七区的调查显示，被调查的34位乡镇长中，有17位明确地知道是放债的（50%）。他们的放债总额竟达19100元。[4]这些普遍受过教育的地方自治力量较之于传统权威势力，在国民政府新建制和采取的新政策下，统治的方式并没有太大变化，榨取税费和各种摊派仍是主要任务，只不过是表现出更加明显的剥削性，手段更为恶劣。

随着国共对峙升级，国民党为了将国家权力渗入农村，加强对农村社会的严密监控，阻止共产党在农村的势力发展，全面推行了传统的保甲制。在1932年国民党第二次全国内政会议上曾提出“废自治、兴官治、行保甲”，实行保甲制对农村进行控制，但经过国民党内自治派与保甲派的一番争论，最后决定融保甲于自治，自治与保甲并用，将保甲作为基层政治机构，纳入到国家行政系统之中。具体来说，在保甲的编排上，仍沿用明清时期的方法，十户为一甲，设甲长一名，十甲为一保，设保长一名，实行保甲连坐制。保甲长由保甲内的公民推选产生，报县政府备案，并受乡镇区长的监督指挥。而实际执行中，担任保甲长的都是当地富户、地主、地方头目，一般农民和毫无家族背景的外地移民不可能担任。保甲的职责除了传统的维持治安、征收赋税外，国民政府时期又增加了一定的军事职能，即“保甲制的设立在自卫而不在自治”，[5]防匪、协助政府剿匪是其重要的一项工作。保甲长为无薪供给之职，与清朝完全由地方自己解决经费有所不同的是，国民政府时期的保甲经费按规定列入县预算，由县政府拨给，给予其“最低生活及办公费用，以资养廉。”[6]虽事务繁杂，但保甲长并无自治的职权，它往往需要既依附国家权力，又依附地方绅权才得以在农村稳固地位。在这两个权力中它不仅仅是被动受制的，更游走于二者之间，借重这两种权力形成自己的庇荫，大行暗中摊派，中饱私囊，鱼肉乡民之事。

二、农会组织的重建

在农村组织建设上，国民党颁布了《农会法》，将农会作为国家力量的辅助工具。1930年国民政府制定的《农会法》首次把农会纳入到法律体系中，体现了国民政府对农会这一农村组织的重视。该法共分九章，三十六条。从农会的设立、会员资格、职责、监督、组织程序等方面规定了农会的基本组织模式。其中第二条明确规定“农会为法人”，在法律上承认了农会的独立地位，拥有自主组织、自主发展的权利，不隶属于行政机构。但政府对农会负有监督之责，“农会应答复政府自治机关之咨询，并接受其委托”，防止农会有超越法律规范的行为。农会的职责上，主要“以发展农村经济，增进农民智识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。”“应指导农民及协助政府或自治机关之进行：关于土地水利之改良，关于种子肥料及农具之改良，关于木之培植及保护，关于水旱虫灾之预防及救济……关于农业之发达改良。”[7]此外，还须向中央及地方政府提出一些改良农业、促进发展的建议。《农会法》对会员资格也做了严格的限定。中华民国人民，年满27岁，耕种地农地面积10亩以上的农民，或园地面积在3亩以上的佃农均可入会。非农业者只要是“中等以上学校毕业，习农业者”也可入会。这些规定把无地少地农民完全排除在外，背离了国民党欲扩大在农村的群众基础的目的。

农会虽是国民政府认可的农村民间组织，但它不可能摆脱国家的控制。首先，农会是在政府的干预下组建的。《农会法》实施后，普遍出现了入会率低的现象。农民是注重实际的，当一个无法预知和自己的利益关联的农会产生时，通常会采取消极的态度，因此普通农民没有太多入会的意愿。更何况农会组织的重要成员是地主、富农这样一些“有闲阶级”，即使普通农民入会也没有闲暇关心农会事务，而社会地位上的弱势也决定了他们在农会中不会有多少话语权，因此，农会对农民就更加缺乏吸引力。面对这种状况，国民政府出台了一系列政策，强制农民入会，以扩大农会的组织基础。可以说这个时期的农会主要是在国民政府的强力推动下建立的，自愿原则实际已被强制所代替。

其次，农会的运作始终是在国民政府的监控之下，且必须与政府的农村政策相符合。在后来修改的《农会法》中更是明文规定“农会不得采用会员大会决议的方式而自行解散，清算人员由政府指派，不得由农会选任。”[8]正式取消了农会的自决权，将其收归政府。在抗战时期，由于国土沦丧、人心涣散、经费短缺，相当一部分农会已经空壳化或彻底解散，但国民党并未放松对农会的领导和监督。为防止共产党掌控农会，国民党进一步加强了政府对包括农会在内的社会组织的领导，将社会部由原来隶属于党部改为隶属于行政院。还增加了一些战时的要求，“强调农会无论在战时或平时，都应以团体力量抗御强敌，保卫国家，同时协助政府实施有关国防及生产计划等政令。”[9]国民政府的干预，使农会组织有了一定的发展，但同时也削弱了农会独立“法人”地位，成为国民政府统治力量在农村中的延伸，带有了某种官僚化色彩。

最后，国民党党员在各级农会中都占有一定比例，使农会按照国民党的政策发展，践行党国主义。国民党为了整合社会组织力量，为己所用，在各种群众性组织中，安排了自己的党员，并颁布了《人民团体中党员组织工作通则》，充分发挥国民党在社会组织中的领导核心作用。据统计，在江西余江县，县农会职员9人，党员人数5人，正副干事长均为国民党员。[9]（174）在湖南长沙县，“1944年全县29个乡镇有25个乡镇建立了农会，乡镇农会主任均由国民党长沙县党部指派国民党员担任。”[10]随着国民党加强党务工作，积极发展党员，各级农会中的国民党员比例进一步提高，农会已经成为施行党政的组织。

三、国民政府土地政策的失效

平均地权是孙中山提出的三民主义之民生主义的主要内容，具体做法是“由国家规定土地法、使用土地法，及地价税法。在一定时期以后，私人土地所有权，不得超过法定限度。私人所有土地，由地主估报价值于国家，国家就价征税，并于必要时，得依报价收买之。”[11]依据孙中山平均地权的主张，1930年6月国民政府颁布了《土地法》，进一步将平均地权的精神具体化。在《土地法》中详细规定了申报地价、征收土地税的标准和细则，即先由地主申报地价，经政府评定后确定土地价值作为征收土地税的标准，该价值同时也是政府征收地主土地时的标准。作出规定的用意是防止土地因被投机性买卖而恶性涨价，造成农村秩序混乱和土地过分集中，但从另一角度来看，却将地主对土地的私有权合法化。在地租方面，《土地法》吸收了1926年国民党中央与各省联席会议通过的“二五减租”②办法及浙江省的实践经验，即不论何种租佃形式，均按照原租额减去25%。减租后，各类地租的租额，一般不得超过收获量的30%，最大不得超过45%。[12]这一规定对减轻农民负担应该是大有助益的。

但在实际上，这一《土地法》却并未得到贯彻落实。分析其中原因，首先，国民党本身并没有真正推行这部法令的主观意愿。国民党从来都不认为应该改变农村的阶级关系，因而惧怕大规模的农民运动。尽管也注意到了农民的重要性，但国民党实际的政策和行为都表现出对地主豪绅的妥协。而国民党代表大地主、大资产阶级的阶级性质也决定了它不可能真地放弃对土地的控制和对农民的剥削。之所以要制定一部土地法，一方面出于对孙中山三民主义思想的继承。另一方面是迫于农民对土地集中、地主加租的不满。所以《土地法》通过后，国民党以各种理由“推”、“拖”，并不真正施行，不将其落实。其次，国民党缺乏推行这部土地法的能力。《土地法》中有关土地买卖、地租方面的规定限制了地主豪绅对农民的剥削，损害了他们的实际收益，必然会受到来自地主阶级的阻力。早在1927年浙江省开始尝试推行“二五减租”时，就曾引起过地主的强力反抗，甚至发生了县党部负责人被地主收买的凶手刺伤刺死的极端事件。[12]（737）国民党并不想也不可能与地主阶级决裂，失去他们的支持，转而与农民结盟。因为农村的政治权力掌握在地主豪绅的手中，战时的征粮缴税等工作都须依赖他们，损害了他们的利益也势会必影响到自己。此外，中央的政策法律要实施，须由基层政治机构来执行，其核心人物都是地主豪绅，然而“压根就不可能指望这些士绅们会在任何程度上遵循新法令所推行的租赁政策，因为这样的新法令实际上会削弱他们对农民阶级的强力压制”。[13]

国民政府颁布的《土地法》虽然本身存在着一些缺陷，不够完善，但如果能够得到实施，也会在一定程度上改变土地过分集中、农民生活困窘的现状。事实上，国民党自掌权以后，农业日渐衰退，土地大量集中在少数地主、富农手中。据统计，占农村户数5%左右的地主占有40%～50%以上的耕地；占农村户数3%～5%的富农占有15%～20%耕地；而占农村户数90%的贫雇中农等仅占有20%～40%的耕地。[14]而且在一些邻近大城市的农村，有2/3的土地属于来自城市的居住的地主，他们只是将“田面权”交给了耕种者。[13]（199）土地过分集中，那些无地农民沦为佃雇农，便对国家没有了直接纳税的义务，使得农民对农村政治的实质性参与很少。凭借着土地资源，地主豪绅进一步控制了农村的权力，迫使政府听任其对农民的盘剥。《土地法》没有真正实施，某种程度上可以看作是国家权力对土地豪绅的退让，这一点在一心与共产党争夺政权的国民党身上尤为明显。因此，国民政府颁布的《土地法》没有产生任何实际效果，未能改变农村阶级关系现状，农村旧的权力格局仍然得以存续，这也契合了国民政府保守的农民斗争路线和维持既有秩序的初衷。

结 论

国民政府统治时期的农村仍然担负着资源供给的责任，也因此国民党努力维持着农村原有秩序，以保证农村资源汲取的顺畅和足量。通过地方自治和保甲制度，国民政府建构了两种政治力量，并辅以对农会组织的渗透，将国家权力延伸至农村。但农村政治权威已经开始由保护型向盈利型转化，随着战时各项捐税日益增加，一些传统的较有威望的开明士绅逐步退出了权力中心，农村依靠社会关系、等级观念、伦理道德所维系的权力结构虽然受到不同程度的破坏，但根基依然存在，然而新崛起的一代权威用以维持秩序的基础已不再是传统礼俗，而是简化为更为粗暴、直接的方式，靠强权和暴力摊派各项税赋，借政府征税之名，从中渔利，成为以“捞取利益但毫不负责任”[15]为特征的盈利型经纪人。国民政府无意也无力改变农村的权力关系状况，它对农村盈利型经纪人的保护与依赖形成了国家政权“内卷化”的局面，即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的盈利型经济体制——来扩大其行政职能。”[15]（51）正是因为国民党缺乏对农村变革的信心和勇气，使其向农村扩张权力的计划流产，农村反而更加远离政权，实际上被操控于异化的农村权威手中，农村权威的种种盈利行为使农民失去了对现政权最后一丝希望，国民党的放任和退让最终削弱了自己在农村的政权根基。

注释：

①由于国民党的阶级性质和缺乏合适的深入农村、联系农民的人才，一些国民党高层担心推行群众路线，共产党有了过多接触农民，发动农民运动的机会，会使当时的国共合作畸形发展，影响国民党的地位。

②这个限额是以当时中国普通地租率为收成的50%核减25%计算，即“二五减租”。

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[15]〔美〕杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京：江苏人民出版社，2003.51.

The Rural Control and Power Dissimilation

in the Nanjing National Government Period

Yang Yu Liu Tong

Abstract： After experienced social unrest and change of the power in the late Qing Dynasty and the early years of the Republic of China， the main tone of the Nanjing National Governments control in the rural areas was recovering the original order and strengthening the state rule. The national government constructed two kinds of rural power through the local autonomy and the Baojia system. At the same time， the establishment of peasant associations helped the government to permeate the ruling power. These measures made the state power enter into rural areas. But the ruling environment in the rural areas had changed. The implementation of ruling system of the national government hadnt received the ideal effect， because it was against by rural authority. The profitable authority and the alienation of power eventually led to the overturning phenomenon and the end of the Nanjing National Government power.

Keywords： The Nanjing National Government； Rural control； Peasant； Power

责任编辑：宋 奇