基于BT模式下解析市政建设与政府的合作

陈康明

【摘要】随着城市化进程的加快，社会公共需求已成为市场发展的主流。各地政府都面临着基础设施薄弱而建设资金严重不足以及政府管理难度加大的困难，因此BT融资建设模式应运而生。本文就BT模式下，对政府与企业在市政建设领域的合作展开分析。

【关键词】BT模式；市政建设；合作；

1、BT模式的概念

BT模式（Build-Transfer），即建设—移交，是BOT模式的一种变换形式。BT模式指政府通过与投资者签订特许协议，引入国外资金或国内民间资金实施专属于政府的基础设施项目建设，项目建成后由政府按协议赎回其项目及有关权利。是由BT项目公司进行融资、投资、设计和施工，竣工验收后交付使用，即业主获得工程使用权，并在一定时间内根据BT合同付清合同款，工程所有权随之转移。

2、BT模式在经济建设中的积极作用

2.1缓解了政府的财政压力

为满足社会发展需求，目前市政府正在加快城市基础设施建设的步伐，大批市政基础设施即将投入建设。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政资金供给，在短期内筹措如此庞大的基础建设资金，政府必然心有余而力不足。因此，实现投资主体多元化，开辟各种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，可以将大量的国外资金、民间资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。

2.2有助于转变政府职能

传统的城市基础设施建设，政府既负责资金的提供，同时又要负责项目的建设、监督、管理、维护等职能，身兼资金提供者、项目建设者、管理维护者等多重角色。身份的多元化、目标的多极化产生了一系列的消极后果：一方面，政府事事躬亲、精力分散，往往陷入繁杂的事务管理，难以集中注意力解决基础设施建设中的核心问题和主要矛盾；另一方面，政府往往要组建庞大的包括政府各部门在内的专门建设管理机构，而参与建设管理的各部门出于自身的利益考量，相互扯皮、推诿的情况时有发生，往往导致建设管理中人浮于事、效率低下。而BT模式则是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的私人投资者实施，一方面实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率；另一方面，帮助政府从琐碎的事务管理中脱身出来，专心致力于建设资金的筹措，以及负责宏观上对项目的监督管理，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。

3、BT模式可能面临的风险

3.1项目决策风险

BT项目的实施与否，必须建立在两个重要的基础上。一是需对项目建设的技术条件、造价成本及组织管理等方面做好充分研究，技术条件成熟、造价成本合理、组织管理科学是开展BT项目的充分条件；二是合作企业的选择必须有明确标准、选择方式必须合法合规，合作企业拥有相应的资金、资质、技术等实力是BT项目实施的必备条件，选择合作企业是尽可能通过招投标方式。如果前期没有针对项目的特点和承接企业的条件做好充分研究，可能导致BT项目运作的失败，最终给地方经济发展和政府的运行带来不利影响。

3.2合同谈判风险

BT项目合同谈判时，特许权协议内容是谈判的核心，它规定政府和BT项目投资人的权利和义务，决定双方的风险和回报。在谈判过程中，双方应全面针对交易对象、回购价格、建设工期、风险分担和违约责任等细节问题进行协商，虽然谈判双方的目的都是希望意见能达成一致、进行合作，但最终能否合作成功往往取决于合作风险值的大小和合作利益的分配方式。此外，政府在谈判时还需格外关注投资方提出的各项要求，比如以项目本身、土地作抵押等，政府必须结合财政收支情况，量力而行，避免因BT合作失败而造成国有资产损失等后果。

3.3资金统筹风险

一般情况下投资方都需要政府以土地、项目本身等资产作抵押，才会同意承接BT项目。在回购资金安排上，投资方还可能会要求政府将回购资金安排方案写入政府年度财政预算，并需由权力机关表决通过。通常，政府的可支配财政收入首先要满足城市建设、经营、管理、本身发展的需要，那么巨额的回购资金是否能及时偿还则是很大的问题。因此，如何保障项目移交回收后，政府能按期支付回购资金给投资方，这不仅关系到土地等抵押物回收问题，更关系到政府信用问题。

4、政府在BT项目中应采取的风险防范措施

4.1结合实际，科学决策

确定一个项目实施BT模式前，必须进行深入充分的调研和论证，政府部门应集合多方专家力量，根据社会发展、城市建设的需要，认真分析项目建设的技术条件、质量、造价和工期要求，筛选合适的项目，同时全面结合财政收入增长情况和债务偿还能力，科学决策，量力而行。在做好项目可行性研究的基础上使用BT模式建设，并控制BT项目的数量和规模，切不可盲目追求政績而大量实施BT项目。

4.2积极谈判，依法签约

政府与BT投资人签订BT合同之前，需对合同的合法性进行审查。应尽可能聘请专家和顾问参与BT项目合同的起草、商务谈判、法律咨询等工作。BT合同的内容方面，一要做好相关的定义与解释，主要包括项目建设内容、建设规模、建设方式、工期、质量标准；二要做好BT投资人的筛查，深入了解BT 投资人的经营范围、注册资本、股东出资方式、股权转让、股权抵押等情况，并要求BT投资人提供由银行等机构出具的相关证明；三要落实保障措施，主要包括项目投融资建设的监管、项目合同履约保障、合同双方的权利和义务、项目移交方式与程序、项目合同终止时的违约责任、争议解决方式等；四要合理制定回购计划，明确回购总价的计算方法、回购期限、回购资金来源安排、支付合同价款的方式等。

4.3统筹安排，确保资金

政府按期给BT项目投资方支付回购资金是BT项目获得成功的关键所在，因此，政府一是要在科学预计未来财政收入增长的基础上，结合项目建设工期、造价成本、企业利润，确定合理的回购价格；二是根据回购价格做好财政资金预算方案、回购资金准备等方面工作，合理制定项目回购计划，尤其要做好政府换届时BT项目债务的移交和处理，确保回购计划顺利实施；三是需建立资金监管机制，确保回购资金专款专用、落实到位、按时支付，对挪用或者延期支付回购资金的单位或个人追求其责任，并做出严肃处理。

4.4适度参与，加强监管

在BT项目中，政府应提高参与度，加强项目监管。一是在BT合同中明确项目管理方式，规定政府和BT投资方各自的管理权限和参与方式，同时，政府应与BT投资方一起通过招投标选择有资质的监理单位共同参与项目的监管；二是制定严格的质量控制方案，政府可在招标合同中详细、明确地约定项目分包和转包的问题，避免项目出现分包和转包现象，同时，明确各项质量标准，要求BT投资方严格按标准建设；三是加强与BT投资方的沟通，建立良好的信息交流和问题处理机制，比如定期举行会议和现场巡查，及时掌握项目的进度、施工质量、资金投入情况，解决建设过程中遇到的问题。

5、结语

随着多元投资主体的出现和资本市场的发育，政府部门应改革现有的财政融资运作方式，有效地引导社会和民间资本进入市政建设领域。拓宽融资渠道，坚持多渠道、多形式、全方位、大力度地筹措资金，在政府加大投入的同时，对企业和个人投资市政建设项目给予政策优惠，加大建设项目投入。这样就一定能打破资金对城市市政建设的瓶颈制约，加快城市经济发展速度。