水利工程政府间支出责任的界定研究

蒋伯杰 宴成明 钟伟强

[摘要]本文依据经济学理论，并结合广东水利工程管理体制改革实践，主要研究了政府间财政关系中水利工程支出责任界定，在此基础上提出一些有一定参考价值的建议。

[关键词]水利工程  支出  界定

一、前言

政府间财政体制是由财政支出责任的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划分和财政转移支付这三个层次构成的。在这种政府间财政关系体系中，与政府间公共物品提供责任划分相适应的财政支出责任纵向配置处于基础地位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财政转移支付的结构与规模。

二、政府间支出责任划分的经济学理论

政府间支出责任划分的经济学理论：界定市场与政府的基本职能，划分中央与地方政府的职能分工以及财力保证。

经济学理论得出结果表示：在以市场为基础进行资源配置要求时，市场机制调节在微观层面上追求经济效率，而政府活动在市场失灵的宏观经济层面上致力于社会公平。为了发挥资源配置、收入分配和经济稳定职能，政府应将财政收入提供公共产品。但公共产品的覆盖范围不同、公共产品的生产成本也存在巨大差异，对于地理、文化、自然和人力资源禀赋的多样化，也需要中央和地方政府间进行支出责任划分。

合理划分政府间支出责任。通常运用层次较高的法律来确保中央与地方分权的正规化和制度化，规范划分政府间事权。例如法国1982年通过《地方分权法》，二战后日本通过的《地方自治法》等。从公共产品供给的责任划分来看，各国遵循的原则是受益范围遍及全国的公共产品由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品则由相应层次的地方政府供给，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。各国公共产品供给责任划分的主要差异表现在中央政府在供给地方性公共产品的过程中所发挥的作用上。单一制国家如日本，中央政府在供给地方性公共产品过程中发挥较大作用;而联邦制国家如美国，地方性公共产品供给主要依靠地方政府。

中央和地方政府的财力保证是顺利履行职能的基础，这要求中央与地方政府之间分配国家财政收入，即主要对税收的划分与共享进行明晰地界定。分税制通常是中央和地方政府财权划分的主要方式。分税制只是国家税收在政府间的初级分配而不是决定性分配，各国都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡。我国现行的五级政府体制下，分税制只涉及了中央与省级政府间的财力分配，而省及省以下政府间的事权、财权划分缺乏法律规范。

政府间财政支出责任纵向配置的实质，是如何正确解决各层级政府之间合理分担整个国家机构向社会公众提供公共物品和公共服务的总成本问题。

中国在水利工程管理体制改革过程中要合理处理中央与地方（省、市、县、镇村）支出责任划分问题，不仅要遵循市场经济条件下市场与政府分工的基本规律，而且要借鑒国际有益经验并结合中国的实际国情进行现实选择。

根据经济理论，水利工程设施从事公益性任务所提供的产品或服务基本上可以分为两类：一类属减灾性的防洪、除涝、抗旱、水土保持、水资源管理和保护等项公用事业;另一类属兴利性的受政府规制严格控制的跨流域调水、农田灌排骨干工程、供水等项公用事业。防洪等水利工程属于纯粹的公共产品，其建设和运行管理应完全依靠政府。在市场经济体制下，这些公益性服务难以完全按照市场规律运作，必须通过政府干预来弥补市场缺陷，用公共财政加以解决。兼有发电等经济效益的综合性水利工程属于准公益产品，其建设资金政府可以投入，社会、企业、个人也可以投入，可按一定比例分摊。属自然垄断的供水等公用事业，因政府管制、价格不到位而导致的政策性亏损，政府应予以支助性干预。从理论上说，无论哪种水利工程，对其公益性耗费进行补偿都是合理和必要的。社会主义市场经济体制的公共财政制度需要进一步调整财政支出的范围，优化财政支出结构，对现有财政支出实行“有进有退，有保有压”的方针，有的要进一步强化为公共支出，有的则应退出财政支出范畴，进入市场，对消耗性支出和转移性支出的范围要进行调整和缩减。

三、水利工程政府间支出责任的主要原则

（一）政府间财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体一致原则

某一级政府拥有提供某种公共物品的责任和权力，那么该级政府也就要相应地承担为这种公共物品的生产提供成本资金即财政支出的责任。如果考虑到公共物品的层次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共经济责权在各级政权机构之间的实际配置关系是相当复杂的，其中对许多种公共物品的提供而言，为了克服其效益外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政权机构。具体实施性决策责权以及不同层面的管理、监督责权，按照不同层级政权的优势与能力分别配置于中央、省、市、县、乡五级政权机构，分工协作，共同承担，发挥各级政府积极性。对于水利工程等重要公共物品的提供而言，在这种情况下，除了决策性、执行性、管理性、监督性责权履行本身需要消耗的公共行政费用自然应当分级负担外，像建设资金、维修养护、运行管理费用由各级政府分担。

（二）纠正效益外溢性的成本补偿原则

对涉及公民生存与发展基本条件的公共物品，采取责权多层次划分、筹资责任两级以上分担的方式解决。上级政府之所以要以不同比例分担下级政府负责直接提供的公共物品成本，归根到底是由于这些公共物品具有正效益外溢性，只有在得到上级政府给与适当成本补偿的情况下，这种公共物品才能在数量和质量上实现最佳提供。

（三）财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接原则

财政支出在或大或小的程度上代表辖区居民所耗费，而公共物品的提供则是辖区居民所得利益。根据物质利益规律，通过体制设计将居民所耗费与所得利益之间的联系衔接得越紧密，就越能调动公民参与公共经济决策和监督活动的积极性、主动性、创造性，从而越有利于提高公共经济的效率和政治民主的广泛性。因此，直接财政支出责任（与此相对应的是上级政府通过给与补助承担的间接支出责任）应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级地方政府。这就是尽管许多国家财政收入的半数以上集中于中央、而财政支出则半数以上通过地方实现的主要原因。

（四）财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应原则

不管财政支出责任配置有多少条原则，但这种责任的落实都必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，或者允许其量力而行地提供低于相邻地区水平的公共物品（适用于非基本的公共物品），或者上级政府必须负责补充为提供标准公共物品所需要的财力缺口（适用于涉及公民基本生存与发展权利的公共物品）。

（五）规范化、法制化原则

市场经济是一种法治经济，规范有序是市场经济的必然要求，也是调整政府间责任划分和支出分配的必然要求。成文宪法或地方组织法形式的规范而法制化的政府间分权消除了政府职能的“错位”、“越位”和“缺位”，避免了政府间责任划分以及支出分配的混乱。如德国的宪法《基本法》、美国的国会法案、日本的《地方自治法》等。

四、水利工程建设的政府间支出责任界定

（一）界定中央与地方政府事权

按照公共产品性质可将水利工程分为三类：公益性、准公益性和经营性。其中公益性的水利工程属于社会共同需要，财政应保障其资金支付。准公益性的水利工程同时兼有满足社会公共需要和特定人群需要职能，并且是现代社会存在和发展所必需的，也应基本属于公共支出的范围，财政可采取补助的方式。对经营性的水利工程，虽属社会公共需要，但可以进入市场的，应逐步减少政府干预;不属社会公共需要的，应立即与财政供给脱钩，走向市场。由此可见，将水利工程设施公益性耗费补偿纳入公共财政支出体系，这与国家的财政体制改革思路是一致的。

（二）综合性水利工程支出责任界定

综合性水利工程一般具有除害和兴利双重功能，公益性行为往往影响到经营性行为。目前，有的综合性水利工程设施中公益性行为的责任（特别是经济责任）甚至由经营性的一般社会生产承担，这些公益性产品（或服务）对水利工程设施的经营性生产就构成了经济负外部性影响，使这些经营性水产品、水服务也同样具有明显的市场缺陷。这种现象具有相当大的普遍性。此外，综合性水利工程设施所承担的减灾性的防洪、治涝、抗旱、水土保持、水资源管理和保护等项服务，其不同年份发生的事业行为成本和社会减灾效益由于受到所抵御的自然灾害发生的程度这一外部条件的影响而发生改變，它与这一工程设施所从事的兴利性水产品的生产和商事行为的社会成本、个人收益、社会收益之间存在明显的偏差，甚至呈逆向发展的态势。在正常年景，减灾性事业行为的工程运行成本将会正常发生而减灾效益不太明显，但兴利性生产或水服务的经济效益明显;反之，灾害性年份的减灾性社会经济效益明显，而兴利性生产或水服务产生的直接经济效益却会明显地受到灾害的影响和制约。可见，经济的外部性使综合性水利工程设施的除害与兴利双重产品或服务同时因这一影响而共同具备了公益性特征。

（三）按照水利工程供给范围和行政管理相结合的原则进行划分

具有巨大外部性的水利工程建设的供给由中央政府负责，而受益范围局限于某些特定范围或者具有特定价值的水利工程建设供给由地方政府负责;对于不能按照受益范围进行划分的事权，按照行政管理原则进行划分，即凡是利益涉及全国范围应由中央政府承担，而凡是利益涉及一个省范围内的由省级政府来承担。

基金项目：广东水利电力职业技术学院中青年科研基金项目“水利工程分级管理及政府间支出责任界定”

[参考文献]

[1]杜建明，张路锁编著.水利投资经济学：理论与方法[M].郑州：黄河水利出版社，2007。

[2]郑曦著.农村公共财政问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

（作者单位：广东水利电力职业技术学院 广东广州）