对我国现行行政强制执行模式的检讨

韩伟

超越实在法的规定，我们国家的行政强制执行模式应对对行政执行权进行何种配置，笔者认为是可以讨论的。我国目前的执行模式中存在着明显的缺陷：

首先，行政效率没有得到应有的保证。以法院为主的行政强制执行模式程序繁琐，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。而另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。据2006年3月11日最高人民法院在第十届全国人民代表大会第四次会议上的工作报告，2005年地方各级人民法院审结的一审行政诉讼案件为95707件，而审查办理的非诉行政案件却达到124629件，是前者的1.3倍。①因此，由物质强制力量严重不足的法院来执行如此大量的非诉行政案件，实践中不但造成了法院的负担过重，更会给执行本身带来诸多问题。以金钱给付义务的强制执行为例，据2003年台湾“财政部门”公告的资料，台湾个人欠税现象严重，台湾“法务部长”陈定南在解决这一问题的时候，提出综合运用具体催收方案、善用扣查财产、限制出境和拘提管收等手段切实执行。同时，台北相关部门针对80余起欠税大户进行分案，并发文各相关财政金融单位，调查各欠税大户的资力状况，以利后续的追剿行动。②足见公法上金钱给付义务执行案件的繁重性和复杂性。由缺少物质强制力的法院来执行此类案件，只能造成行政强制的“执”而不“行”，妨碍了行政管理的正常进行。

面对令人头疼的行政相对人，行政机关甚至还有转嫁社会风险的动机，把本该自己执行的具体行政行为交由法院执行，使法院直接面对相对人和剧烈的社会矛盾。

其次，大大损害了司法权权威。我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判 ，换言之，法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样行政机关就成了裁判所，法院倒成了行政机关，成了执行行政行为的机关，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础，致使民告官的行政诉讼发生了令人担忧的变异。③

在进行模式选择时，可以综合考量以下几个维度：

1、行政权需要得到其本身应有的尊重。行政相对人不履行却也不提起诉讼到底为那般？行政主体在做出具体行政行为时对相对人已告知不服行政决定有提起行政复议或行政诉讼的权利，相对人没有理由不知晓救济的途径，因此大多情况下行政相对人认同行政机关作出的具体行政行为但无理拒不履行。行政相对人的冷漠与不理会给行政权的尊严造成了很大的伤害，行政机关的决定如同空文使得行政机关无法开展工作，行政秩序与行政效率当然就无法保障。

2、维护行政行为所具有的公定力和执行力。依法国行政法，行政行为具有效力先定特权（le pivilege du prealable ）和强制执行特权。④从这个逻辑起点出发，自然引申出行政行为具有公定力和执行力。行政行为的公定力是指即使行政行为即使违法在未经有权机关予以撤销或宣告无效之前，任何人不得否认其效力，而应视其为有效的行政行为，并受其拘束。由于公定力的存在，不论行政行为是否合法，都应视其为一种有效行政行为而受到尊重。行政行为的执行力是指行政行为生效后，行政相对人不履行义务时，行政主体采取一定手段使行政行为的内容予以实现的效力。又因为行政强制执行是事实行为、而非新的行政行为，没有给相对人增添新的义务，所以由行政机关执行以完成一个完整的具体行政行为就是天经地义、自然而然的事了。

3、执行方式不过是个手段的问题，问题只是选择何种手段更好。好的标准涉及到权利保护和行政效率的平衡。既然法律赋予了行政相对人提起行政复议和行政诉讼的权利，那么权利保护就不应该在行政强制执行阶段上成为我们死死抓住不放的稻草。行政强制执行的最主要价值取向或任务应该是完成具体行政行为而不应在这个阶段上舍本逐末。

4、良好的行政法律关系的运行和维持需要相对人的积极参与和配合，这也是行政相对人的义务。司法资源本来就稀缺，事事依靠法院会加重法院负担，司法成本加大也会带来社会运行成本的提高。诚如迟来的正义是非正义所言，行政行为久拖不决对社会公益和第三人权益的保护也是不利的。

5、在法律救济上，如果当事人对行政机关实施的强制执行行为不服，是否可以适用行政复议与行政诉讼是可以考虑的，但如果当事人对人民法院实施的强制执行行为不服，那显然无法适用行政复议和行政诉讼，因为行政复议或行政诉讼都只以行政机关的具体行政行为为审查对象，而不能以法院实施的司法行為为审查对象。所以申请人民法院强制执行也存在着在权利救济上的漏洞，并非就绝对有利于相对人权益的保护。

所以，我国的行政强制执行模式选择可以这样考虑：强化行政机关的强制执行权，以行政机关执行为原则，以法院执行为例外，行政机关及法律法规授权组织对不履行行政决定所确定的行政义务的，有权强制执行。只有对人身自由实施强制执行或针对较大数额财产采取强制执行措施的必须由行政机关向人民法院申请强制执行，以示慎重。

不难看出，笔者在行政强制执行模式的选择上赞同强化行政机关的强制执行权，看似追求效率模式。但笔者认为，行政效率和权利保护具体在行政强制执行程序中同等重要。在赋予行政机关主要的执行权的同时必须为其执行行为戴上“紧箍咒”，即规定行政强制执行中必须首先坚守的原则。

注释：

①肖扬.最高人民法院工作报告——2006年3月11日第十届全国人民代表大会第四次会R/OL.2006-3-19.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/19/content-230762.htm.

②17台湾超级欠税大户欠款22亿移送法办累计金额218亿EB/OL.2003-3-5. http：//www.law.cn/News/focus/200342695440.htm.

③石佑启.论我国行政强制执行的模式选择及其运作[J].河北法学，2001（2）.

④王名扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1988：165.