对广州城中村改造工作的思考及建议

温虹

身份证号：360735198802041629

摘要：广州作为城中村改造工作的试点，自城中村改造工作以来，改改停停，已历时5年，然实际改造工作推进时间只有3年。所以，无论是从广州城中村改造的进程还是从城中村改造审批结果都可以看出，广州城中村改造存在很多的问题，文章针对广州城中村改造存在的问题进行分析，并提出改造的措施。

关键词：城中村；改造；问题

一、广州城中村改造的进程

自城中村改造工作以来，广州作为城中村改造工作的试点，改改停停，已历时5年，然实际改造工作推进时间只有3年。---2008年前不让改；

---2008年出台城中村改造政策；

---2008年到2011年大力宣传推进城中村改造，村民改造积极性强，争先恐后的一窝蜂做方案，人力物力投入大，改造进入大跃进时期，然改造方案千篇一律，可批性很低，改造方案难以落地；

---2012、2013年各界进入反思，政府停止审批，城中村改造停滞，但也未出台新的政策。

---2014年初两会提出：要求用好城中村改造政策赶快改。

二、广州城中村改造存在的问题

广州138条村，至今，编制方案的村估计上百条，实际审批的村仅24条。

以荔湾区为例：荔湾区18条村纳入了全面改造，2009年-2011年就有14条村开展了现状调研幷编制了城中村改造方案，进而报给市政府审批，然实际审批村只有两条：西塱的裕安围自然村-整治改造的试点村；东漖村-早在08年就开始编制改造方案。

所以，无论是从广州城中村改造的进程还是从城中村改造审批结果都可以看出，广州城中村改造存在很多的问题：

1、改造方案千篇一律，改造模式单一，处理手段呆板

自从广州猎德村改造完成后，广州城中村改造进入大跃进时代，大家争先恐后的模仿猎德改造模式，纷纷编制城中村改造方案，并且方案基本千篇一律，毫无特色。猎德只有一个，其得天独厚的地理位置是其他村无法代替的，它改造的背景和时机也是其他村没有的。我们可以借鉴猎德的改造的成功经验，但是不可复制其改造成果，他是特定时期特定区域的产物。

目前荔湾区有18条村纳入了全面改造的范围。全面改造的模式在某种意义上等于全面拆除，但是在许多经济基础薄弱和一些现状经济发展较好、房屋质量较好的村庄，全面拆除的改造模式并不合适。城中村改造方案的好坏不仅在于它改造后房子建得有多漂亮，路修得有多宽；而且体现于改造后该地段产业的正确选择，市政设施和公服设施配套齐全，生活环境得到实质的改善，有完善的物业管理系统，人民的生活指数在预测值之上，改造过程中又不至于铺张浪费。根据村的发展历史，每条村都有自身的发展特点，不可复制，硬性套用固定的“城中村改造”政策，不懂得灵活变通和创新，势必导致改造模式单一，改造方案的千遍一律。因此，改造应当存在多样性，根据每条村的区位和特点创新多元化的改造模式，例如：对于居住区部分和经济发展用地可以采用不用的改造模式和开发时序，又要灵活使用城中村改造政策，真正做出适合村的改造方案。

2、政府主导性不够强大，政策不稳定，审批时间长

广州政府城中村工作主导不明确，改造工作的行政主体众多，包括国土、规划、建委、城中村等部门，这使得程序相对复杂、繁琐，审批走流程时间长；加上政策很不穩定，方案修改反复，导致方案审批时间愈加长。项目一日未批，村民抢建、违建还是一天天的进行，这就成了一个恶性循环。不单使改造主体失去耐心，同时也影响公众对“城中村”改造的信心。

然纵观广州所批的城中村方案中，大多都是因为政府有需求，政府关注和指导工作力度明显提升，很多渠道都开绿灯，程序简单化，方案才得以审批。

从2004年起，深圳先后出台了《城中村（旧村）改造暂行规定》、《关于城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》、《城中村（旧村）总体规划纲要》、《城中村（旧村）改造专项规划编制技术规定》、《城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》以及《城中村（旧村）改造中长期计划》等一系列指导性和操作性文件。这些文件不仅明确了改造目标、改造内容以及优惠政策等框架性原则，帮助各村从物质空间方面改造城市建设环境；而且保证了城中村从行政管理、土地房产管理、社区组织以及区域产业调整、文化资源融合等方面更好地解决原城乡“二元化”的社会形态问题。例如深圳的渔民村，政府给予资金扶持政策。一是渔民村获得政府给予向银行信贷改造资金的部分利息补贴；二是渔民村在补缴地价时还能依据政策享受到10%的优惠；三是区政府还给予部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助经费。又如大芬村，政府投资对原村民物业通过升级改造用于油画艺术市场，改造后原物业租金归村民，使村民及落户的经营者都在城中村改造中成为切实的受益者。配套政策对城中村改造工作的促进作用显而易见。

因此，城中村改造应以政府为主导，政府及相关职能部门应注重掌握情况，加强政策研究，尽快出台相关政策，优化行政审批、审核程序，根据本地区的实际情况，制定一些支持、扶持、奖励等激励政策，加大宣传力度，善于发现工作中出现的问题并及时化解矛盾，提高政府服务能力与服务水平，促使城中村改造工作依法、有效、积极推进。

3、政策门槛太高，政府目标不明确，投入重点确定，导致改造偏离预期效果，改造不见成效

为控制城中村改造的大跃进，出台新的政策措施，抬高城中村改造的方案上报的门槛。房屋和土地需要实测数据，并要求国土部门确认；人口户数需要街道派出所盖章确认；楼面地价需要有资质的单位评估确认，经济测算才算有效，方案才能往上报。另外，改造方案两个“90%以上”通过率的要求太高，很难落实。新城中村改造政策规定，要求“城中村”改造方案、拆迁补偿安置方案等必须获90%以上村集体经济组织成员同意。以白云区田心村为例，村范围较小，户数少，90%以上村民同意改造的意见能迅速达成一致，但到后期实施，还是因为签订拆迁补偿协议未达到90%以上村集体经济组织成员同意而使项目推进停滞不前。

4、“城中村”改造缺乏有力的研究基础及技术指导

目前我市的城中村改造专项规划尚未编制，“城中村”改造并没有法定规划的指引，广州市在编制控制性详细规划时并没有详细考虑城中村改造，但“城中村”项目却以之为上层次规划，改造需求与控规产生缺口时，势必面临调整控规，进而导致改造工作推进困难，实际效益并不乐观。城中村改造无法自身平衡，规划相互间难以一步到位，相互对接；部门间各做各的；规划师关起门做方案，不接地气。

那么，一味严控容积率，是否适应广州当下土地资源供应？

很多人认为高容积率一定是影响城市景观与发展的制约因素，其实不然。综观国外先进城市，如香港，新加坡，它们并不一味排斥高容积率，而是探索在高容积率下的宜居城市。“城中村”改造是一个城市更新的过程与实践，涉及了多方利益，用地的低容积率发展并不完全适合于“城中村”改造项目。例如可以通过容积率奖励等方式鼓励空中花园、屋顶绿化、垂直绿化与街道绿化融为一体；通过多层次、多种类型的步行、车行和公共运输系统来组织市中心区的城市与建筑空间形式，市民可徒步或搭乘电动人行步道、高速电梯在各商业、办公建筑楼宇间穿梭，解决高容积率带来的不利因素，促使城市向健康、绿色方向发展。

三、那么，应当如何做好广州的城中村改造呢？

1、整治改造更适合广州城中村当前的状况