国有自然资源类型化的立法缺陷及思考

摘 要：随着我国经济的不断发展和法律制度的不断完善，在物权法中并不能使国有自然资源全部成为国家物权的客体，物权法中未曾对自然资源类型化提出明确的分类，这就不符合物权法中对物权法定原则的要求，因此，应根据其不同用途和性质进行划分，可供民众自由利用的“国有公物”和具有国家专属经营性质的“国有私物”，前者服务于公共用途，限制政府对其的干扰。对后者，应对国有私物加以明确，国家具有排他性权利，进行处分和收益。这样划分对维护社会公平，保护公民自由和权益等方面，具有重大意义。

关键词：自然资源；国家所有权；类型化；国有私物；国有公物

本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目（硕士生一般项目CX2014SP20）资助

2012年春节，彭州市通济镇麻柳村17组吴高亮家附近，发现埋藏于地下的一批乌木，经鉴定树种为秋枫，估计市场价值上千万。吴高亮自称发现者，并雇来挖掘机挖掘。当地政府知情后以“国有财产”的名义收走，仅给予7万元奖励，引发一片“与民争利”的抱怨。黑龙江省2012年6月14日颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》，其中规定企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，而且探测出来的资源属国家所有。这是我国首个规范气候资源利用的地方法规。法规颁布后引发一片民众对以后晒太阳，喝西北风都要向政府申请许可和缴费的恐慌。上述引起民间及法律界热议的话题，虽然看似不相关，但是却和国家自然资源有着密不可分的关系。到底如何确定自然资源以及充分利用自然资源，本文试析之。

1 自然资源国家所有权立法缺陷

我国宪法第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。那么如何理解上述的国家所有，即全民所有呢？

自然资源，是“客观存在于自然界中一切能够为人类所利用，作为生产资料和生活资料来源的自然界生成因素的统称”。[1]其特征不胜枚举，但是对于理解自然资源国家所有权而言关键在于两点。第一，自然资源权利主体的争议性。首先自然资源处于原始状态，其价值和珍贵程度有待考量，比如说山岭中的石头，河中的一桶水。那么是否这些常用的、常见的资源是否都属于国家所有呢？如果属于国家所有那么我们从中取走了这些是否侵犯了我国宪法，成为国有资源的掠夺者？其次，如果说国家所有及全民所有，中国人民行使国家权力由人民代表大会投票决定，那么我们决定自然资源问题时是否都要通过人大亦或是人大常委会呢？那政府部门有没有权利决定自然资源权属问题？第二，自然资源的高度公益性。作为人类生产和生活资料的终极来源，自然资源既是重要的经济要素，又是基本的社会保障条件，在现代工业社会，其意义尤为突出。[2]因此自然资源的实际利用效率，以及其收入的公平分配，直接成为了关乎国家发展和人民福祉的重大公共事务。基于以上两点决定了国家干预自然资源制度的正当性和必要性。

在当今社会关于自然资源管理这一方面，带有极强的“行政色彩”。而行政机关所做出的决定是否可以在法律上等同于全民之决定？因此，出于对自然资源重要性之考量，国家必须掌握自然资源利用之主导权，并从全体人民的高度利益出发，制定有关资源之合理分配、合理利用、合理共享之同意规定，才能真正激励全民对自然资源的重视，并自觉遵守国家对自然资源之相关规定，以实现自然资源利用效率的最大化。

2 自然资源类型化之区分“国有公物”与“国有私物”

自然资源类型多种多样，是人民生活不可或缺的资源，难道每一种自然资源都要由国家来独占使用？答案当然是否定的。但它又不同于传统民法上一般的“物”，要实现对自然资源的法律调整，势必要从资源特性以及社会效益角度进行类型化考量。自然资源作为国家所有权的客体，具有财产属性和资源属性。国家在开发利用自然和改造自然的过程中，大多数自然资源可以在市场经济条件下进行有偿配置和转让，成为一种特殊的物质产品，具有一般商品的使用价值和价值。但是，并非所有的自然资源都可以通过市场机制进行资源配置，自然资源的整体性和公益性特征，使得有些自然资源不宜作为商品进行交易，由此发生的财产关系也不宜接受私法性规范的调整。对此提出了国家专属经营的“国有私物”和可供民众自由利用的“国有公物”这一区分。[3]我对此持相同观点。

我国有学者将自然资源物权分为“非对物采掘”和“对物采掘”两个基本类型。前者是以特定的自然资源为媒介完成一定的社会经济活动，其原有赋存状态不变或基本不变，如土地、海域。后者是一种消耗性的开发利用方式，将处于自然赋存状态下的自然资源转化为资源产品，如石油、煤炭、天然气、森林、水资源、野生动植物。[4]还有的学者提出“旨在保障生存的自然性资源权”和“旨在激励发展的人为性资源权”。[5]自然资源原本处于自然原始状态，而起应该分配给何种主体、如何进行利用、其产生的收益又如何分配，应该根据该种自然资源的性质、特征具体考量，理应达到经济、社会、环境利益的最大化。对于那些公益性极强的，尤其是和国家战略及安全密切相关的战略资源，比如说：无线电频谱、稀土、石油、以及濒危野生动物等，应该有国家制定的专门机构来统一实行公共管理之权能，对这些自然资源进行支配，占有和保护。应属于国家专有而特殊保护的“国有私物”。而对于那些与国家战略关系不大而市场需求较高的自然资源，比如阳光、河流、沙滩、山岭等。对这些自然资源民众只要不毁坏、不妨碍他人使用，只是为了满足自身的生活或生产活动对其加以占有和使用，就不应因自然资源是国家所有的而丧失这些权利。这些资源应该有民众合理自由利用，属于“国有公物”。虽然属于“国有公物”也不简单的意味着国家将会失去其宪法中所表明的权利，其权利主要集中体现在干预之中，而此种干预应是应然而不是必然。国家在处置自然资源时应首先考虑资源利用效率最大化。因此，自然资源国家所有权意味着国家始终存在保护和干预的权利和自由。

综上，笔者认为将国有自然资源具体分类：其中具有国家专属经营性质的划分为“国有私物”，其他可供民众自由利用的划分为“国有公物”。划分之后将对自然资源权属问题的解决，以及对如何充分利用自然资源将起到积极的促进作用。

3 结语

从2012年的乌木一案以及黑龙江出台《黑龙江省气候资源探测与保护条例》中，我们可以轻松看出民众对自然资源这一概念的陌生，以及对国家所有权的排斥。因为在人民的普遍观念中“国家所有”就等于“民众没有”。这并不是个例，而在民众之中是一个普遍现象。当然造成这一现象的原因绝不是简单的因为民众对法律的陌生，而是因为国家所有与政府所有、公法与私法、公共财产与普通财产这一系列概念的混同。导致民众无从辨别什么才是其所享有的权力。要为彻底解决这一现象国家势必要从根本出发，明确自然资源权属问题，并明确自然资源所属类型，将公与私划分明确，做到“公归公、私归私”。因此，国有自然资源类型化，才是彻底解决资源权属问题的根本途径。

参考文献

[1]江伟钰、陈方林主编：《资源环境法词典》，中国法制出版社2005年版，第637页

[2]巩固，《自然资源国家所有权公权说》，法学研究，2013年第四期

[3]马俊驹，《国家所有权的基本理论和立法结构探讨》，中国法学，2011年第4期

[4]张璐，《中国自然资源物权的类型化研究》，私法研究，第7卷，法律出版社2009年9月版

[5]金海统，《论资源权的法律构造》，厦门大学学报，2009年第6期

作者简介

耿实（1989-），男（满族），河北承德人，西南民族大学法学院，2013年于西南民族大学研修，民法研究方向。