城市规划中公众参与问题探析

葛云鹏　侯琦

摘 要：随着社会的发展，作为体现公共政策价值取向和城市规划合法性合理性基础的公众参与城市规划制度，越来越得到各级政府和规划管理部门的重视，并逐渐被纳入到各项规划工作当中。本文首先说明了公众参与的概念，然后分析了我国城市规划中公众参与存在的问题，最后详细阐述了实现城市规划公众参与的路径。

关键词：城市规划；公众参与；法律；宣传；机制

1 公众参与的概念

公众参与是在社会阶层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众对城市规划编制、审批和管理实施过程的参与、决策和管理。它最初是为了宣泄市民的“不满”情况，以稳定民心，保持社会安定，后来为了促使寻求公众政策的实现，上升到了城市规划制定、决策、管理民主化的高度。

公众参与最早起源于美国，它首先是作为一种公共政策、一种协调建设中争议的手段被提出来的，它具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定的知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众的声音。它是经济发展到一定程度的一种表现，广泛地存在于涉及公共事务的管理中，是一种自上而下的管理模式，在国外发达国家的城市规划中被广泛运用，有的国家甚至已将其列入法律，以保障实施，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

2 我国城市规划中公众参与主要存在的问题

2.1 缺乏法律制度的保障

目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。因此在城市规划法中确立公众参与的法律地位是支撑城市规划中的公众参与制度有效运作的基础。我国仅有的相关立法《中华人民共和国城乡规划法》，在里面第一次明确规定，城乡规划报送审批前要征求专家和公众的意见。这无疑是我国城市规划立法方面的一大进步。但是，相比英美等许多国家，他们都通过行政程序法对城市规划中的公众参与程序和形式作出了具体的规定，包括规划方案的公开、参与的方式以及参与意见的处理等。与之相比，我国城市规划中的公众参与相关的法律法规非常抽象，对具体的内容都没有做出详细的法律说明，存在着明显的不足和差距。城市规划中的公众参与具体程序和形式等问题有待进一步完善和明确。

2.2 公众参与程度不足

从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的参与意识就更薄弱了。

2.3 参与深度难以触及规划的核心环节

公众参与城市规划的深度主要体现在市民的意见对规划决策和实施影响力、干预力的大小。然而，目前公众对城市规划的参与“形式”重于“实质”，参与的主要效果是加深了对规划项目和规划事务的了解，在规划的过程中起到了“参赞”作用。其次，公众参与城市规划带有很强的“被动性”，参与行为往往起源于城市政府组织的规划公示等事务。此外，市民的意见往往得不到足够重视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有受到应有的奖励和鼓励。

3 实现城市规划公众参与的路径

3.1 建构公众参与的合理机制

在城市规划的项目准备、调研、方案制定、审批、反馈以及实施等各个阶段，相关管理部门应该采取积极的宣传和普及工作，让更多的社会公众参与进来，形成一套完整且合理的公众参与机制。还可以借鉴国外的方式与我们的具体情况相结合，积极探索城市规划过程中的每个环节需要哪种公众参与方式。如在前期准备阶段，相关部门应该在一定范围内进行民意调查，征求社会公众的想法后再进行项目的确定，而不是像现在的先确定项目再对外组织社会公众进行参与；或者在设计和选择方案阶段，除了以往的召开公众讨论会，对方案内容进行全面的讨论外，有时可以让公众参与到具体的设计过程中；还有在反馈阶段，可以开通咨询中心热线电话，充分直接地解决社会公众的各种意见和建议等等形式。让公众参与不只是停留在形式上，更加具有意义。

3.2 增强公众的参与意识与能力

城市规划的编制与决策工作政策性、法律性、技术性很强，导致一般公众没有积极参与规划的意识。对此，可通过加大规划制定前的宣传力度，调动公众的积极性和主动性。如在社区、公园、广场等公共场所定期举办规划知识及公众参与先进案例的宣传和介绍，提高公众参与城市规划的兴趣及能力。多渠道建立提

供规划信息的平台，能与公众交换意见、接受建议。这样，政府可以通过适时了解公众的需求和意见，在沟通交流中调整公共利益与个人利益的平衡关系。

3.3 完善公众参与的法律保障

确立公众参与城市规划的法律地位，制定在城市规划制定与决策过程中有关公众参与的程序性规定，可以在地方城市规划条例中加强听证会制度的具体规定，使中国在现阶段公众参与水平较低的情况下，通过法律的保障引导和促进公众参与机制的发育与成长。

3.4 加强公众参与的技术支持

社会公众对相关规划知识的缺乏和规划信息的不透明，严重影响了公众参与到城市规划的过程。

要减小技术对公众参与城市规划的影响，首先要提高规划师的素质，并强化其协调沟通的职能。传统意义上的规划师是为政府服务的，他们的方案基本是依照政府的意愿来进行的，很少有机会听取接纳公众的意见和建议。但规划师作为城市的管理者，应把公众参与上升到城市规划决策或者是一切决策的最初出发点及最高目的来考虑。这就要求规划师除了作为方案的制定者与社会公众在城市规划的各环节加强交流的同时，还必须成为社会公众的代言人，在公众参与的过程中给他们以专业知识的支撑，比如告诉他们规划会对他们的生活带来什么影响，哪些利益会受损，又会得到怎样的赔偿等，来弥补公众在专业知识方面的局限。

其次，要让规划信息更加透明，可以让相关部门通过更多的渠道给公众一个了解规划的机会，比如可以通过召开咨询会、广播电视节目等定期向公众宣传规划的相关信息；还可以经常组织城市规划的展示会、座谈会等，邀请公众参加；在网络或报刊杂志里开辟专栏，请相关部门负责人定期回答公众提出的各种疑问或意见等。

3.5 设计者角色的调整

如果把城市规划作为产品，那么市民则是最终用户。按照这个逻辑，在规划编制这个经济活动过程中，规划师生产产品，政府和行政部门选择生产商，而市民则对生产的产品进行选择、评判。也就是说，规划师应该为市民服务，而不是为某个政府部门服务。规划师应该是市民参与的组织者，在许多情况下，规划师应直接负责设计一个公众参与活动，该活动将对形成最终决定起重要作用。规划师在鼓励公众参与中处于极为有利的地位，可以为规划过程的每个部分选择最合适的参与方式，可以协助这类参与为规划过程做出有效的贡献，而不是如传统做法那样，仅求助于技术和专业技能。

参考文献

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[2]聂康才，周学红.城市规划民主与公众参与[J].城市问题，2005.4.

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