论京津冀一体化协调发展的路径选择

摘 要 京津冀一体化至少包括经济一体化，社会基本公共服务一体化及生态环境保护一体化。要实现京津冀一体化，需要构建合理的城镇体系，让大中小城市各司其职；回归居民的流动及居住自由选择权；经济一体化需要发挥市场的决定性作用；社会基本公共服务及生态环保需要政府的主导；此外，改革现有公有制并促进公众参与对于京津冀一体化也至关重要。

关键词 一体化；路径选择；京津冀

[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）10-0050-04

京津冀一体化发展思路由来已久。最早提出是在1982年的《北京城市建设总体规划方案》中，提出双重“首都圈”设想。1996年《北京市经济发展战略研究报告》引入“首都经济圈”的概念，进一步突出北京和天津的区域经济核心地位。进入21世纪，京津冀一体化建设提速。2004年京津冀三方达成“廊坊共识”，正式确定“京津冀经济一体化”发展思路。同年国家发展和改革委员会启动《京津冀都市圈区域规划》，京津冀一体化升级到国家层面。到2014年上升为国家战略，30多年过去了，但京津冀一体化的道路依然困难重重。本文在分析京津冀一体化内涵的基础上，尝试提出了一体化发展的路径选择。

一、全面准确把握京津冀一体化的内涵

区域一体化就是不同参与主体之间，为了实现各自的利益，形成既合作、妥协，又竞争、抗衡的相互依存相互促进的竞合关系的状态。世界经济发展表明，区域一体化可以为经济发展带来新的机遇，使各利益主体达到优势互补，分工协作，取得经济及社会发展、生态环境保护等各方面的效益。因此，京津冀一体化既是区域经济协调发展的内在需求，又是区域协调发展前提条件。实现京津冀区域一体化发展，有利于资源要素在区域内的有序流动，从而实现合理配置和有效使用，最大限度发挥资源的效能，使京津冀三地各得其所，共同发展，增强区域的整体竞争力。

京津冀一体化至少包括三个层面的内涵：

（一）区域经济一体化

区域经济一体化既是一个过程，又是一种状态[1]。就过程而言，京津冀一体化包括采取各种手段消除三地经济之间的障碍，使生产要素在区域内自由流动；就状态而言，则表现为三地之间经济鸿沟的消失，产业发展水平悬殊程度的下降，促使经济发展水平向平衡方向发展。换句话说，京津冀经济一体化就是三地之间的生产要素再配置过程和实现区域内生产要素最佳配置的状态，实现差异竞争，错位发展，形成组团式发展，促进整个区域经济发展水平的提升。也可以理解为，京津冀经济一体化是实现经济平衡发展这一目标一种途径。需要强调的是，京津冀中区域经济一体化不是经济发展的平均化、一城化和同质化，其中的关键是要打破行政区域壁垒，提高市场化程度，改善区域之内的效率，形成一个有利于经济社会资源合理有效配置的体制环境，实现协调发展[2]。

（二）社会基本公共服务一体化

京津冀基本公共服务一体化即区域内的公民所能享受到的基本公共服务能够打破行政区划界限，逐步共享基本公共服务，并最终达到同一标准的过程和状态。社会基本公共服务包括公共卫生、公共教育、公共交通、生活保障、就业保障、住房保障、医疗保障、公共文体等方面，使区域范围内基本公共服务做到真正的制度对接、资源共享、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一。京津冀社会公共服务一体化需要跨越单个行政辖区的管辖范围，重点解决各种跨行政区域或经济区域等区域基本公共服务问题。其实质就是通过协商对话的途径，对区域公共服务问题谋求共同解决之道，谋求区域公共服务的最佳效益，实现合作共赢[3]。

（三）生态环保一体化

京津冀生态环境保护一体化是三地为了实现区域内各个主体的生态环境质量目标，通过创新生态环境保护的机制与制度，各个主体不仅要考虑自身的环境问题，还要自觉考虑自身区域之外的环境问题，以保证各项有效的环保措施与手段的顺利执行，最终实现区域内各个城市在环境保护方面的分工与合作，进而实现区域的整体生态环境效益最大化。

在以上京津冀一体化三个内涵中，经济一体化是基础，生态环保一体化是保障，社会基本公共服务一体化是归宿，实现京津冀协同发展是最终目标。

二、构建合理的城镇体系

城市是区域发展最重要的载体，城镇体系是区域一体化的骨架和支撑。京津冀一体化协同发展，必须要有合理的城镇体系作基础，即大、中、小城市规模适当，功能合理，各司其职。目前，京津冀区域内有十三座城市，其中北京与天津是两座超大型城市，河北省下属的十一座地级市，除石家庄与唐山以外均为中小城市，且城市群内部经济发展差异悬殊，没有形成有序的梯度。北京、天津是区域发展的“双核”，综合实力最强，其余城市的经济实力相对薄弱，与两大直辖市形成巨大的落差。2012年，北京市、天津市城镇人口比率分别达到86.20%和81.55%，已达到高度城镇化阶段。而同年河北省的城镇人口比率只有46.80%，低于全国平均水平。在人均GDP方面，河北省不仅远远低于京津两市，也更是低于同期全国平均水平。京津冀市体系中群中，河北省的大中小城市的发展水平远远落后于京津两市。北京、天津两市在京津冀城镇体系的发展中历来备受瞩目，获得较多的资源支持，而河北省大中小城市的发展得到的支持与帮助远远不足[4]。

由于城市等级结构不合理，大城市缺乏，造成经济联系断裂。一方面，北京和天津与其周围城市区位差距进一步加大，与周边城市不能很好地衔接，导致经济辐射作用弱，产业带动能力差。另一方面，中等和小城市发展不足，也难以承接中心城市所形成的产业集聚和产业规模，对北京、天津的经济支撑力相对不足。因此京津冀城镇体系中的中心城市经济辐射的范围较小，受中心城市辐射较强的周边城市对其更外围城市的辐射作用则更弱，整个城市群经济扩散效应缓慢，导致京津冀一体化发展基础薄弱，协同发展任重道远。可以说，京津冀城镇体系合理形成之时，也就是京津冀一体化协调发展之日。endprint

三、回归居民的流动及居住自由选择权

人是区域及城市的主体，是区域及城市发展最重要的资源。区域与城市发展的历史同时也是人口流动的历史。但由于我国户籍制度的作用，人口流动常常受到户籍政策的限制，导致人口流动不畅，再加上税收、财政等体制影响，我国区域及城市化发展更多体现的是土地的发展及城市化，以人为本受到忽视。国家提出的新型城镇化理念就是转变过去以土地为本的城镇化转到以人为本的城镇化，即城镇化的目标是让人能够全方位地分享到城市文明。人口城镇化不是把城市建得豪华大气，也不是高房价让许多人买不起房子而没有存身之所，更不是城市只是有“城”而无“市”的虚假城市。

自由流动是人的基本权利，也是城镇化健康发展的必要条件。人是城市化的主体，人口在城乡之间的流动与集聚是城市的微观基础，因此，人流到哪个城市、在哪个城市工作、生活，都应该由当事人有权决定。目前，农民除了在城市定居之外，向城市的流动基本畅通，收入较在家务农得到了提高。但由于户籍的限制，农村人口到城市里虽然可以找工作，领到比务农高的工资，却不能取得城市户籍。没有城市户籍，就意味着养老、医疗、子女高考等不能享受与城市居民一样的待遇。农民不是一种职业，而是一种身份。这一身份决定了无论在城市工作、生活多久，只要没有城市户籍，只能叫农民工。除了乡—城流动之外，城—城流动即城市之间流动也往往由于户籍不能转移而影响了人的潜力的发挥，户籍这一藩篱越来越成为人口城市化的障碍。

除了户籍，土地制度也是阻碍人口城镇化的又一因素。农村土地归集体所有，农民只有使用权，这意味着农地在用作农用的时候才是农民的，当农地转为非农用地时，国家通过征收或征用方式完成。还有，由于农村宅基地产权也不明晰，宅基地除了居住使用外，没有受益。总之，目前农地制度意味着农民没有权利和自由带着这些生产资料退出农业进入其它产业，导致了城里房买不起，乡下房卖不出的局面，因此，迫切需要回归农民的自由选择权。

截止到2012年底，52.57京津冀地区的城镇化水平为58.93%，高于全国的52.57%水平，其中北京、天津城镇化水平分别为86.20%和81.55%，远远高于全国水平，但河北只有46.80%，低于全国水平5.77个百分点。河北较低的城镇化程度拉低了整个京津冀的城镇化水平。国家新型城镇化规划已经出台，京津冀完全可以借助一体化上升为国家战略的东风，率先实施新型城镇化战略，以人为本，促进人口有序流动与合理分布，成为新型城镇化的示范名片，促进区域一体化发展。

四、经济一体化需要发挥市场配置资源的决定性作用

党的十八届三中全会《决定》提出，要“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。人口流动与分布是资源流动与分布最重要的指标。目前京津地区，尤其是北京，人口流入的趋势强劲，而河北一些中小城市对人口的吸纳能力不足，严重影响了城市功能的发挥。

大中小城市和小城镇协调发展，仔细思考，会发现这里有一个非常关键的问题，就是城市多大才算大，城市多小才算小呢？关于目前北京的规模问题，一直存在争议，有人说这北京城市人口规模太大了，有人说规模还不够大，还需要吸纳人口。除此之外，还有城市承载力问题，承载一个城市的因素是多方面的，如水、土地、能源等，一个城市到底承载多少人才算合适？其实，城市适度规模很难计算出来，即使计算出来，作为未来发展中的预警是可以的，现实中很难执行。并且承载力是一个动态的概念，这一特点就更增加了其复杂性。北京就是一个典型的例子。从400万人口时，北京就开始提调控人口，到2013年底， 北京人口达2 114.8万，还正在加紧调控人口。北京人口调控可谓“步步为营，节节败退”。这说明思路有问题。

城市是一个高度复杂的经济体，经济体就一定有规模效益的内在规律。在城市发展初期，人口规模越大，人口密度越高，规模效益越明显。当城市规模增长到一定程度，规模经济就下降，规模不经济上升，如果再聚集人口，成本就上升，收益下降。在规模经济与规模不经济达到相平衡时，这种状态就是城市的适度规模，这个适度规模只有市场知道。现实中，如果城市规模没有达到规模经济，表现为人口向城市流入，当城市规模达到了不经济时，人口再流入成本就上升，如住房成本、交通成本等，这时一些人和企业就会选择离开这个城市而流向其他城市或地区，城市的交通拥堵、环境质量下降及高房价等城市病会得到缓解。因此，城市发展要充分发挥市场配置资源的决定性作用，走内生型发展之路。

由于以往京津冀地区城镇化发展主要是政府推动的外生型道路，北京等一线城市政府布局了大量优质的教育、医疗等资源，所以导致了宁要“北京一张床，不要河北一栋房”的现实。这样的结果是，流入的人不得不忍受着北京的高成本，而北京市内的原居民也由于资源不足而感到拥挤。因此，由政府推动的外生型城市化要逐渐过渡到市场为主导的内生型城市化，让市场配置资源，让市场决定人和企业的去留，这是京津冀经济一体化发展的根本。

有不少的观点提出京津冀一体化要交通先行[5-6]，但如果仍然继续通过行政手段配置资源，北京为了“瘦身”而迁出的机构不能自我发展，此种方式的一体化必将失败。在这样的情况下，交通越便利，将会有更多的人口拥入北京城区，北京人口调控很难成功。因此，政府在经济一体化过程中所充当的角色是要根据市场规律，做区域空间分布的规划和引导，如对于北京来说，应该禁止制造业进入城区，可以引导到北京郊区、河北甚至京津冀之外的区域。由政府推动、以企业为主导的基于产业价值链的空间分工一旦完成，京津冀经济一体化也就水到渠成。

五、社会基本公共服务及生态环保一体化需要政府主导

当政府将城镇规模、城镇体系、人口流动等经济内容主要交于市场调节后，政府的职能就更集中和明确了，可以有更多的精力主导城市基本公共服务的提供。如与限制人口流动相比，促进城市新市民与原有居民的融合才是正确的方向。人口流动越限制，歧视就会越严重，犯罪率也必然升高。如果新市民与原城市居民能够较好地融合，社会管理成本将会下降，政府应该在这方面做文章。endprint

基本公共服务的主要内容包括建设基础设施，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展，也包括宏观调控、市场监管、发布公共信息等。总之，它涵盖了市场失灵的内容，即市场难以有效提供的公共物品、自然垄断和外部经济等项目。

基本公共服务还包括加大公共安全投入、健全对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、食品安全、社会安全事件的预防预警和应急处置体系等，这些都是市场不能完成的事项。还有，做好流动人口服务管理，加强特殊人群帮教管理工作，加大社会管理薄弱环节整治力度，完善社会治安防控体系，加强基层基础建设和重点地区社会治安综合治理等。

在生态环境保护方面，要不断完善生态补偿的政府补偿机制，即对限制和禁止开放区域，应加大转移支付力度，以弥补这些地区为支持生态建设和环境保护而做出的经济牺牲；同时，尝试建立生态补偿的市场补偿机制，即可排污权交易机制和资源市场交易机制，实现生态环保一体化。

六、改革现有体制并促进公众参与

京津冀一体化与城镇化发展一定是相伴前行的，但这个过程中要摒弃传统城镇化以土地城市化为主的路径。由于传统城镇化过程中一些大城市大拆大建，城市建设“摊大饼”，侵犯民众的利益，另一方面小城市发展不足，城市运行效率低下。这些问题出现的原因主要是体制原因，一是政府主导了城镇化的过程，城镇化发展体现政府部门中少数有权领导的意志，把造城、建房当成是提高政绩的重要手段；二是目前的土地产权制度，导致土地财政近几年持续攀升；三是行政级别层级化特点明显，越是级别高的城市支配资源能力越大，级别低的小城市可利用的资源微乎其微。因此，实施新型城镇化，走以人为核心的城镇化道路，促进京津冀一体化协同发展，需要调整现有的体制。如果这一体制不调整，京津冀一体的口号提得再高，也很难见到实效。

京津冀一体化，除了调整现有不合理的体制外，还有一个至关重要的方面就是区域与城市发展需要公共参与，吸纳公众意见，这是区域和城市规划中人本主义和民主化思想的重要体现。发达国家在公众参与方面做得比较成熟，值得我们借鉴。如美国，哪些地方设市，城市如何规划等事项，都要征求公众意见。特别是在城市规划方面，规划者事先会实地调查研究已经建成公园的大小、形状、利用率、不同群体主要利用公园的什么位置等。调研后，制定新建公园的规划，对规划充分征求并听取公众意见。对于我国目前的公众参与意识薄弱且没有形成公众参与制度的现实而言，首先要对城市规划广泛宣传，以增强公共参与规划的意识；其次是尽快研究出台城市规划的制度，将公众参与纳入规划立法体系，使公众成为京津冀一体化协同发展的重要力量之一。

[1] Bela A.Balassa. The Theory of Economic Integration[M].London， George Allen and UnwinLTD，1965.

[2] 李少抒，李旭辉.略论珠三角基本公共服务一体化绩效评估体系[J].广东行政学院学报，2010（4）：31-35.

[3] 钱海梅.长三角经济一体化与区域公共服务供给——基于区域公共服务供给模式的分析[J].政治与法律，2008（12）：14-19.

[4] 张耀军.京津冀崛起十大挑战[J].人民论坛，2014（5上）：22-25.

[5] 张亚明，张心怡，唐朝生.京津冀区域经济一体化的困境与选择——与“长三角”对比研究[J].北京行政学院学报，2012（6）：70-76.

[6] 唐茂华，京津冀区域经济一体化战略构想与前景展望[J].重庆工商大学学报，2005，15（5）：48-52.

A Discussion on the Path Selection for the Integrating

and Coordinating Development of Jing-Jin-Ji in China

Zhang Yaojun

（Population and Development Studies Center， Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract： The integration of Jing-Jin-Ji should at least cover up the economic integration，the social basic public service integration， and the ecological and environment protection. To achieve the integration，a reasonable urban system need to be constructed，thus to enable all size of cities carry out their duties；citizens' rights of freedom making choices on migrating and residing should be returned；Market should exert its decisive role in economic integration； the government should play its dominant role in providing basic social public services and eco-environment protection. In addition， it is also important to reform of the existing public ownership system and to encourage the public participation.

Key words： integration；path selection；Jing-Jin-Ji

（责任编辑：张改兰）endprint