公权力行使与限制的法律思考

王彦兵

摘 要：十八届三中全会指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”这就要求在权力运行过程中，一要靠法律制度，二要监督才能实现。但是由于公权力内在的局限性，本来为保护私权利而设立的公权力却屡屡侵犯公民个人的私权力，导致公权力的滥用。因此，有必要对公权力行使与限制进行研究，以便制定相应的措施来强化对公权力的正当、合法行使。

关键词：公权力；法律；行使；限制；监督

一、权、权力及公权力

（一）权：衡量测量值及其导出量相对可靠程度的一种指标。“权”（權-繁体字）字的真实意义为：权字中的“木”指由木头做的秤杆，指秤。“草”字头在此字中指民众；双“口”指众多民众之口；“隹”就是好；所以，权就是在众多的老百姓心理有杆秤，大家都说好，都赞成、都同意，权力才被许可，是民主的象征。

（二）权力： ①政治上的强制力量。②职责范围内的支配力量。

（三）“公权力”，指国家、政府及其工作人员享有的治理国家、实施管理的权力。“公权力”属于全体公民所有，通过法律授权的方式授予了政府及其工作人员。 “公权力”的这种支配和强制力量，在行驶过程中必须严格依法、正当进行，不允许被滥用。同时，“公权力”还应当广泛接受社会的监督。

二、公权力的定位及其限制

（一）公权力的定位。公权力来源于公民权利，权力的来源和行使必须合法且得到必要限制。首先，保证权力的赋予是正当的；其次，权力让渡的程序要合法；再次，权力的行使要依法受到合理、科学地制约。

（二）公权力的限制。“法不授权不得行，法有授权必须为”。这就要求在行驶公权力的过程中，必须做到如下几点： 一是法无明文规定的权力不得行使。具体指权力来源合法化，权力运作合法化，权力制约合法化，自由裁量也要符合合法性的法治要求，权力的一切行为必须由法律确定。二是法律对权力明文禁止的更不得行使。法律对权力的禁止性规定必须严格遵守，不得行使。三是超越立法目的和法治精神行使的权力无效。权力的行使应当反映立法本意，与法治精神和立法目的相背的权力无效，同时应接受司法校正和宪法审查。四是法律有明文规定的权力不得放弃。从法律上讲，权力授予具有双重意义，一方面给予权力行使者一定的权力，另一方面也为权力取得者设定了一种责任或义务，而权力的功能就是保障权利，所以，权力取得者必须积极充分地切實行使法律所赋予的权力。

三、公权力滥用的原因

（一）行政“官本位思想”严重。我国是在一个有着非常悠久的封建专制统治历史的国家，中央集权意识由来已久，形成了从上至下的强权政治体系及其相应的文化传统。在地方各级政府中实行的是行政首长集权制来行使社会管理权，行业的管理者也因所辖利益的驱动，握有权力而大行其道。2011年3月22日，发生在河南睢县的“茶杯门”事件很能说明这个问题。（农民魏克兴为土地征用问题到乡政府找乡长蒋友军反映情况。因拿乡长茶杯喝水，双方爆发了肢体冲突！老农被当地警方予以拘留七天）

（二）公权力监督制衡缺失。“法律监督的实质是一社会主体贯彻法律为目的对其它主体行为所进行的干预”。在一个民主的国家，对权力监督的方式多种多样，从监督权力主体的角度，可分为国家权力监督和人民民主权力监督。对权力进行有效的监督控制，一要建立宪法审查制度，二要畅通人民民主权力监督的渠道。

（三）法律观念问题。法律观念有公法观念、私法观念之分。公法观念认为：国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益优于个人利益。一切法律、法规都是国家意志的体现，国家行政权力控制盒支配一切。公法观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私法观念认为：国家之所以存在，目的在于保护人民的私权，人民的私权神圣不可侵犯，非基于公共利益的需要和法定程序，不受剥夺和限制。

（四）利益驱使。发生在上海及全国各地的“钓鱼式执法”，不仅影响到社会的和谐与稳定，而且严重危害了政府的诚信、法律、道德和人们的善良之心。据《中国青年报》报道，《闵行区交通行政执法大队2007-2008年度创建文明单位工作总结》中曾提到，在两年时间里，闵行区交通行政执法大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。“指标任务”向下联系着执法者的经济利益，向上关系到有关部门的政绩，政绩又涉及到个人的升迁，如此形成了利益链条。

四、完善公权力正当行使的法律思考

公权力产生的根据，是基于国家通过立法、行政、司法的途径，对于社会及其成员治理、实施公共管理的权力。公权力决不是公权力行使者的个人权利，公权力的行使者离开行使者的角色，就失去了公权力行使所必需的资格要素。那么，如何对公权力的滥用行为进行限制？综合我国现状，我认为应当从以下五个方面进行完善，从而让公权力的行使公正、合法，让其真正做到为人民谋福利。

（一）对公权力设置必要的限制来制衡公权力的运用。19世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。权力的运用离不开限制，离开限制的权力，必然导致权力失控、决策失误和行为失范。限制是遏制和减少权力腐败的重要环节。

（二）建立长久有效的公权力的监督制约机制。建立公权力使用立体自上而下的监督和自下而上的监督体系，将公权力运行置于严格而全面的监督之下，确保权力的廉洁行使和不被滥用。

（三）要用法治手段来制约公权力。十八大报告提出，法治是治国理政的基本方式。它要求公权力必须受到人民权利的制约，公权力行使的自由裁量不得侵害人民权利。（1）立法控制。法治的本质是限权，但限权的指向通常是公权力。但在立法方面我国的法律还存在着诸多问题。譬如宪法中美两国对公权力的限制：美国《宪法》及宪法修正案中共有143个“不得”与“应当”，全都指向“公权力”。美国的“禁酒令”曾经也指向普通民众，随后被宪法第二十一修正案废除。我国《宪法》中有36个“不得”与“应当”，其中除极个别外，均针对地方、组织、团体、公民或个人。 （2）司法控制 。1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，标志着我国的司法审查制度正式确立。司法是实现法治的一道重要防线，主要是通过对公权力进行司法审查的方法以纠正违法的权力行为并对给相对方造成的损害给予相应的补救。然而，我国目前还没有建立起真正的司法审查制度，这在很大程度上削弱了我国司法制度的作用。

（四）提高公权力运行的公开性和透明度。十八届三中全会指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”“依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”使人民群众有更多的知情权，也能广泛接受人民群众的监督。

（五）建立健全行政问责制度。十八届三中全会指出，“优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”这样才能强化行政监督、提高政府执行力和公信力。