建立检察权监督行政权机制管见

文◎吴世东

建立检察权监督行政权机制管见

文◎吴世东*

行政权一般指国家行政机关维护公共安全、社会稳定、依照行政法律法规享有的管理国家事务的权力，被公认为是国家权力系统中最有效、最普通的权力。就历史起源而言，毫无疑问自有国家以来，统治者为便于国家的管理，便自然而然地产生了行政权。这种自然而然产生的行政权虽然历史悠久，但人们真正认识到它的存在则是在文艺复兴之后，由启蒙学者对国家政治制度的分析后才发现了其中的秘密，也才逐渐了解了行政权的本质，分权学说的鼻祖之一孟德斯鸩就是其中的重要人物，他说：“每一个国家有三种权力，立法权、有关国家事宜的行政权、有关民政法规事项的行政权”。他所称的第二种权力便是我们现在所称的行政权（而第三种权力是指司法权），此后的学者们对行政权的特性进行了较为深入的研究，并总结出了其具有不对等性，单方意志性、国家意志性、法律性、强制性、优益性、主动性、连续性等特点，这些特点与司法权、立法权有很大不同。

关于检察权。检察权的本质属性比较复杂，目前各国在理论上还无法达成共识，因而在不同的国家就会有不同的职能与属性。但比较东西方各国，总体而言，检察权可以认为是一种与诉讼活动紧密相联并具有一定监督属性的权力，这种监督属性无论在大陆法系还是英美法系以及社会主义国家法律体系中都有所表现，只是在有的国家其监督属性表现弱些，而有些国家检察权的监督属性可能会强些。纵考各国检察权监督性质之强弱，其中最为强大的无疑是前苏联及现在的俄罗斯检察机关，而监督属性最弱的则是在英美等国。但仅就最弱监督属性的美国，其总检察长还是有权对联邦司法部的所有执法活动进行监督，包括各诉讼局、联邦检察官、联邦执行官署、联邦调查局、药品管理局、移民归化局、监督局、假释委员会、赦免律师署等主要联邦执法机构。考察检察权的基本职能我们不难发现，发挥在诉讼过程并进行诉讼监督应当是各国检察权之最大公约数。对此我们可以从检察权的起源来考证。从现代检察制度起源国法国的检察制度发展史，我们知道，12世初，法国开始出现代理国王参加诉讼的代理人。1302年，法王规定：代理人须和总管、地方官同样宣誓，并以国王名义参加一切诉讼;自此便有所谓检察官之设。此后该制度又逐渐传往德国、俄罗斯等国,并成为现代司法制度的一个重要组成部分。因此，不难发现检察权自产生起便主要是以诉讼活动相关联，其职能包涵了一切诉讼，自然地包涵了刑事、民事和行政各种职能，即代表国家利益、社会公益提请法院追究犯罪嫌疑人的刑事责任，提请法院确认某一民事法律关系效力，追究违法公民、法人和其他组织的刑事责任、民事责任和行政责任。

一、检察权对行政权监督的必要性

（一）检察权对行政权监督是防止行政权异化的有效手段

启蒙学者卢梭、洛克、霍布斯等人的“天赋人权”、“主权在民”、“社会契约”等理论认为，人们之所以要组建政府是因为在无政府条件下，人类将陷于无休止的复仇，并可能最终毁灭。因此，人们只好采用契约方式建立政府来管理社会，也包括管理公民自己。但在管理社会过程中政府及其中的部分工作人员可能会脱离人民，把自己的意志强加于人民，甚至于产生蜕变，即恩格思所说的：“为了追求自己的特殊利益，从社会公仆变成社会的主宰”，即产生所谓权力的异化。这种权力的异化，正如孟德斯鸩所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”人们在无法摆脱政府，但又害怕政府的专制与腐败之情况下，便创设了分权与监督机制，以达到建立良性政府的目的。在各种监督与分权机制中，检察权的合理介入与运转无疑是极为重要的一个环节，特别是它对政府权力中的行政权主体一公务人员的监督作用尤其不容忽视。因为行政权作为国家权力中掌握资源最多，与民众关系最为密切，同时也是被滥用的可能性最大的一种权力，因此，发挥检察权对公务员贪污腐败行为进行打击，具有重要意义。此外，从权力组织来讲，检察权又独立于行政系统之外，因此受到行政干扰的可能性较小，不会使监督成为一种良好的愿望，因为没有外力的监督，不是严格意义上的监督，作为外部监督作用的检察监督当然监督功效也将会较好。

（二）检察权对行政权的监督是平衡国家权力的客观要求

最早发现分权秘密的古希腊先哲亚里士多德说：“一切政体都有三个要素：议事机能、行政机能和审判机能，要使三个要素都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”。这种分权理论在十八、十九世纪经洛克、孟德斯鸿、密尔等人的深入研究后终于在欧洲和北美等地变成了现实。人们似乎终于找到一条防止绝对的权力导致绝对的腐败和专制的道路。但是随着社会的发展，人们发现行政、立法、司法等权力并非同步发展与扩张。事实显现的是:行政权膨胀最快。这是由于近代产业革命的发生、社会管理事务的日益复杂，使议会的绝对立法创制权丧失。而政府的委任立法权，自由裁定权和部分司法权的获取，使行政权成为庞然大物。在立法上，现代行政立法比议会多几十倍。行政自由裁量权又空前扩大;在司法权方面，行政机关获得了部分司法权。典型的如：美国的独立行政机构所获得的准司法权。目前这类独立机构有50个左右，其权力不断扩张，有立法、行政、司法之外的第四政府部门之称。这样政府领导议会，而不是议会领导政府的现实已经存在，并不断被强化。为此，人们虽然创设出“司法专员公署”、“审计机构归属议会领导”之类监督方式。但由于这类监督均存在特定性和非连续性，以及监督信息不对称，监督专业化程度不高等问题，使议会监督一直处于相对被动状态，监督效果并不能令人满意。尤其是对构成犯罪的国家公务员的监督，如仅依靠议会的监督显然力量不足。而审判机关的司法监督虽然从国家权制约学说和国家制约机制的具体运行来讲（司法权）本身含有监督特征，其本质功能在于把行政机关禁锢于国会所颁发的指令范围之内，但遗憾的是，法院的这种监督又带有偶然性和滞后性特点，作为是被动性的机构，它不能主动承担监督职能，只能在个案发生后并诉至法院，监督职能才发挥作用。例如：美国联邦最高法院行违宪审查权时，往往依赖于审理普通民事案件过程中附带进行违宪审查，这样的审查往往都是几年前的违宪行为，其监督效果自然不能如意。而检察机关对行政机关的监督则刚好相反，它具有反应快，同步性好，独立性强，监督手段多样等特点，能弥补议会及审判监督的不足。若使三种监督手段有效连接，即检察监督能为议会监督提供充分信息，从而调动议会监督力量，同时检察监督又能将案件诉至法院为法院发挥监督职能创造前提条件。这种:“检察官一一法官”模式或“(独立)检察官一一议会”模式的监督形式，对重大事件的监督作用具有严谨与慎重的作用。这样三种监督机制共同被调动，能比较好遏制行政权“一权独大”现象，从而平衡国家权力，维护了政权的稳定。从我国的实际情况看，这种行政权力过于强大问题比一般法治国家更为严重，并累累出现侵害公民的合法权益的现象。因此，遏制行政权过速膨涨在我国是极为迫切的。因此，通过强化检察监督来健全我国的民主法制建设意义重大。

（三）检察权对行政权的监督是保护公共利益的客观要求

社会利益是利益的集合体，包括了公共利益和个人利益。法律从某种意义上讲就是要在两者之间寻找平衡点，而检察权从国王代理人身份开始，便具有代表国家或公共利益的身份。检察官，其宗旨也是保护国王及其家族的民事权益。不难看出，检察权从产生时便与国家利益，公益权等相伴生而最大体现其保护公共利益者无疑是行政公诉制度和民事公诉制度，当行政行为因被滥用或不作为严重损害不特定多数人利益时，由检察机关请求法院对其作出判决。理论上讲，行政权本身已具有公益性特征，但这种公益性特征往往会被个体的追求效益性所掩盖，所以产生异化与错误，这样由检察权的进行监督，可以恢复公益性特征，并保证其公正性和公益性的价值取向(这点与审判是相同的)，因此其监督可以说是公益性目的二次审查，使公益的目的更明确。此外，检察权对行政权进行监督还能对公民自由和权利进行有效保护手段。

二、我国检察权对行政权的监督职能之应然选择

相对不少将检察权依附于行政权的国家，我国检察权是作为权力机构下属的一项独立国家权力，其最大特征乃是其独立于政府的行政权，并具有法律监督性质。因此，笔者认为发挥好检察权监督职能作用，加强对行政权之监督能够收到较好的监督效果，为此我们可以根据监督对象不同，划分为对人的监督和对事的监督，具体手段可以包括立案侦查、纠正意见、检察建议、提起行政诉讼等。

（一）对人的监督

所谓对人的监督就是指，检察权对行政权主体——国家工作人员个人失德与惰性行为进行的检查与纠正，其方式一般为立案侦查，并追究其刑事责任。公务员作为政府决策的执行者，其负有清正廉洁、尽责尽职等法定义务，公务员工作中一但违反法定义务，情节严重的就应依法受到惩处，比较典型的此类犯罪行为有贪污受贿和渎职犯罪等。相对普通刑事犯罪，公务员犯罪大多有“侦查中干扰、阻力大”、“犯罪行为与权力相结合、作案手段隐蔽”等特点，因此，世界多数国家一般都由检察官担任追诉职责，主要是因为检察官具有监督职责且具有身份上独立性、不易为行政权所干预、自身具有相当强的法律背景，行为的合法性强，降低职务的运行风险低等特点，因此我国检察机关拥有这该项职能，并不特殊且更具优势。此外，检察机关在查办案件中对尚未构成犯罪的公务人员，也有移送纪检监督机关处理的义务，这种案件的移送本身也有一定的监督作用。

（二）对事的监督

所谓检察机关对事的监督是指检察机关对行政机关的抽象行政行为和具体行政行为所进行的监督。这种对事的监督，根据行为性质及调整法律规范的不同，又可以分为对一般行政行为的监督和行政强制执行活动的监督。

1．检察机关对一般行政行为的监督。检察机关对一般行政行为的监督主要是对涉及公共利益和公民法人其他组织利益受侵害时，检察机关以主当事人或从当事人身份参与诉讼，当具体行政行为仅侵害公共利益或国家利益时，则由检察机关作为公诉人提起行政诉讼，这一点比较类似于英国检察长在行政诉讼中的职能。在行政诉讼方面，譬如英国，凡是涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须有检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。同时，笔者认为，对此类案件，一般情况下不应当允许公民个人、法人或其他组织提起诉讼，因为它并不直接侵害任何具体行政相对人利益，否则可能出现滥诉现象;但为了防止检察权垄断行政公诉而产生检察权滥用问题，则应当允许个人在一定期限内申请检察机关提起行政公诉或建立强制起诉制度，如检察机关在法定期限内不提起的。个人可以以私人检察官身份起诉，从而保护其合法权益。

2．检察机关对行政强制执行活动的监督。所谓行政强制执行是指行政主体依法自己或申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的行政相对人采取强制方式，以迫使该相对人履行该义务，或者达到与履行义务相同之状态的行为或制度。根据现行法律规定，我国可以实施行政强制行为的主体主要有人民法院和部分具有强制执行权的行政机关，可以认为这种模式是人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。就权力性质而言两者实质上并无明显区别。而按照司法权与行政权区分标准而言，无论是法院实施的行政强制执行还是行政机关实施的强制执行，两者均符合单方意志性、国家意志性、法律性、强制性、优益性、主动性、连续性等特点，并以追求效率为其首要价值。因此，这种权力除审查是否决定执行权外的其他权力显然具有明显行政权性质。因此，这两种强制执行行为均应当纳入检察机关的监督范围。总之，从我国的法制实际及我国检察机关法律地位上讲我国检察机关理应拥有上述权力，但实施时可以作部分调整。

*福建省人民检察院行政检察处［350013］