检察院组织法修改与检察机关内设机构改革

周平

检察机关机构的设置是规范执法的前提和基础，对检察法律监督功能的发挥将会起到有效保障的积极作用。检察机关的内设机构的设置不但强调依法性、规律性、科学性，更要突出其功能性；最高人民检察院（以下简称高检院）与各省级院的检察业务内设机构应当相互对应契合；分州市院与基层检察院内设机构相互对应统一，以此便于上下级的领导、指挥、协调和检令的统一贯彻落实。

一、对人民检察院目前机构设置现状的再认识

从目前的现状来看，高检院和省级、自治区、直辖市检察机关的内设机构相互对应，名称的称谓略有不同，高检院设置厅、局、室等若干检察业务职能部门；而省级检察机关则设置处、局、室等若干检察业务职能部门；分、州、市院则设置处、局、室等若干检察业务职能部门；基层检察院则设置科、局、室等若干检察业务职能部门。当然，不少检察机关根据检察工作的实际职能划分以及诉讼活动和诉讼法律监督的特点实行了内设机构的重新洗牌或整合，如，湖北检察机关在人数较少的基层检察机关实行检察职能方面的“小院整合”，收到了有效挖潜、资源共享、去行政化的可喜功效。笔者认为：检察机关的内设机构的设置不但强调依法性、规律性、科学性，更要突出其功能性；因此，检察机关的内设机构的设置必须要有原则的指导，明确内设机构的设置标准，依据检察的实践大致有如下路径：按检察职能进行设置、按高检院设置模式参照对应；按侦查监督职能、追诉监督职能、诉讼监督职能、非诉执法监督等维度设置；按不同的检察机关级别设置。在完成各级检察机关内设机构设置的基础上，确定内设机构负责人的职责和权限；配置不同内设机构的检察官及其辅助人员，并明确岗位职责。

摸索探讨的检察运行模式有：主办、主诉检察官制；追诉职能与诉讼监督职能分离；大部制功能整合等，笔者认为：全国四级检察机关从体系的结构上、“检察的一体化上”、“上下级领导被领导的关系上”，倾向于高检院与省级院；分、州、市院与基层院上下对应的内设机构组织构架，以便于统一的、协调一致的发挥检察职能。需要解决的理论难题是：各级检察机关的内设机构组织构架趋行政化的问题与全国“检察一体化”和上下级的领导关系在存在的形式上的冲突性和实质上的重叠性。其中涉及的理论谬误是，各级检察机关的内设机构组织构架的名称是“共识的行政称谓”，将必然导致实体功能的趋行政化，这不是必然的法律逻辑关系，其理由如下：一是各级检察机关的内设机构组织构架，厅、局、室；处、局、室；科、局、室的称谓不是行政机关的专属名称；检察机关使用上述称谓的组织机构不能必然推定为属性是行政机构职能的结果；二是行政机关的行政部门虽然使用上述名称较为普遍，并不等于检察机关不能使用，若使用上述称谓与行政机关由于权能的不同，不可能产生职能、功能、目标上的混同和误解；三是检察机关内设机构的名称只是其功能、职责的划分或区分，不会引发与行政机关职责和功能的趋同性及重叠性。

二、检察机关的机构设置应当掌握的原则

科学设置机构是检察管理的“硬件”，而具体的管理方式则是检察管理的“软件”。[1]笔者认为应依从以下几个原则：

（一）依法依规的原则

1979年修订的《人民检察院组织法》规定高检院设五个业务部门和若干综合部门。1999年高检院颁布了《检察工作五年规划》，提出了“科学设置机构，统一业务机构名称，合理配备力量”的原则。1983年9月，对《人民检察院组织法》进行了部分条款的修改，在检察机关机构设置上规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”2000年依据高检院《检察改革三年实施意见》的安排，2000年高检院完成了内设机构的改革；2002年地方各级检察机关完成了内设机构的改革。随着检察改革的不断深入，修改后的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》相继出台，检察机关的职能有所调整或扩充，如：检察委员会议决功能的凸显、民事行政检察机构的分设分立、民事案件再审申诉存量的剧增、案件管理机构的增补、未成年案件审查机构的必要构建、内外部监督机制的进一步强化、人民监督员制度的完善、检察技术功能的辐射效应等，无疑，对原本粗线条的检察机关内设机构的框架造成了极大的冲击。因此，《人民检察院组织法》应对各级检察机关的内设机构的组织架构进行指导性规制，以适应检察工作需求。

（二）坚持以法律监督为主线的内设机构设置原则

据不完全统计，省级检察院内设机构在18个左右；基层检察院内设机构在16个左右。[2]基本形成了上下级业务机构对应的设立模式。问题比较突出是，不同的基层院机构编制的核定、人员的编制不尽相同，检察业务量也相差甚远，千篇一律地与上级院检察业务机构相互对应，不利于检察资源的整合和效率的发挥。2001年高检院政治部、中编办《关于地方各级人民检察院机构改革组织实施过程中几个问题的意见》明确指出：“地（市）级和县级人民检察院机构的设置不要求与上级检察院内设机构相对应。以法律监督为主线设置内设机构，根据各院级别的不同、职能的不同、管辖的不同，不可能内设机构整齐划一，设置底线以符合检察规律与实质法律监督为效应。

（三）坚持以科学理念确定内设机构设置原则

笔者认为：各地可根据管辖区域、人口、经济发展水平、办案工作量大小等设置内设机构。高检院《2009—2012年基层人民检察院建设规划》和《关于深化检察改革2009—2012年规划》明确提出，基层院内设机构由各地根据工作需要，不要求与上级人民检察院对口设置。根据上述规定和检察实践的客观现状及检察规律，高检院与各省级院的检察业务内设机构应当相互对应契合，以此便于上下的领导、指挥、协调和检令的统一贯彻落实；分、州、市院的内设机构与基层院的内设机构相互对应，以检察业务相近、诉讼环节相邻实行机构相对整合：一是反贪、反渎、预防“三位一体”，形成一条龙的机构治理机制。二是侦监、公诉检察业务衔接联动机制，侦监、公诉两个检察业务机构既有犯罪追诉的诉讼功能，同时又肩负着法律监督的职责，从诉讼的阶段性而言，具有上下诉讼职能的承接性，在诉讼中实施监督，在监督中完成诉讼，形成了职能上的优势互补。三是案管、控告、申诉、国家赔偿机构的有机整合，上述的四个内设机构既是案件的进口，又是案件的出口，同时，还是内部监督的职能窗口，“四维一体”的检察功能整合，形成检察机构办案质量的晴雨表。四是民事、行政检察监督机构的助推整合，民事、行政检察监督同时具备三大职能，其一，对法院错误的判决、裁定、调解和执行活动依法实行实体和程序的法律监督；其二，民事检察监督部门有权对涉及公益诉讼案件依法提起公诉；行政检察监督部门有权对行政执法不公、违法执法、行政不作为的案件依法提起公诉；其三，上述两个职能内设机构均有对司法人员违法、犯罪依法实行的调查权和查处权、检察建议权、纠正违法通知权、更换承办人的建议权等，鉴于其法律监督的趋同性，机构科学、合理整合，符合法律监督的检察规律。五是监所检察机构的职能是一个独立的系统，其职能要旨是：监督刑罚的依法执行、维护监管场所的法治秩序、保障诉讼羁押人、服刑人员的合法权益、监管减刑、假释、暂予监外执行的实体性审查和程序性审查、对服刑的三类人员回归社会的言行实行社会矫正的法律监督；加之监内犯罪的频发和多样性的现实考量，内设机构职能独立行使势在必行。六是纪检监察部门的分项设立，有利于系统内部的反腐倡廉阵地的巩固，同时也是内部监督有效方式，更重要的是对检察机关的执法人员违法违纪实行及时的查处，起到以儆效尤的作用。七是各院政治部的单独设立，其职能涵盖了人事组织、宣传培训、法警管理、机关工委、检察工会、老干托管、新闻发布等。八是办公室、行政装备合署办公。九是研究室、检察委员会办公室、人民监督员办公室及人大代表、政协委员联络处实行职能整合。十是检察技术部门的独立设置，这是一支不可或缺的检察基础力量，随着科技强检势头的迅猛发展，检察技术需求已经实现了检察业务的全覆盖。

由此不难看出，检察系统内设机构的设置体现了两个板块和两个趋向的模式，两个板块是指：高检院与省级院的内设机构相互对应，凸显了政治性、业务性、政策性和关联性；分、州、市院与基层院的内设机构相互对应，反映出目的性、动态性、针对性和灵活性。两个趋向是指：其一，高检院的宏观领导和省级院的业务指导的结合；其二，分、州、市院的适应性和基层院的承办性的契合。将追诉职能与诉讼法律监督职能叠加同步运行；这充分体现了检察机关以法律监督职能为主线的、以追诉职能为手段的检察规律，故，对分、州、市院和基层院实行大部制功能整合，不会发生检察功能、检察职能的变异，相反，检察资源可以得到有效的发挥和利用。笔者认为：全国四级检察机关从体系的结构上、“检察的一体化上”、“上下级领导被领导的关系上”，倾向于自上而下排列顺序两级对应的内设机构组织构架，以便于统一的、协调一致的发挥检察职能。

三、确定内设机构负责人的职责和权限

在完成各级检察机关内设机构设置的基础上，确定内设机构负责人的职责和权限，配置不同内设机构的检察官及其辅助人员，并明确岗位职责。目前，摸索探讨的检察运行模式有：主办、主诉检察官制；现阶段各级检察机关在队伍专业化上，其分工采取“大锅饭”、“一锅煮”的运行模式。导致的结果：工作效率下降、责任不清、繁简不分。根据检察专业化、职业化、规范化和检察规律的要求，实行检察专业化分类、检察专业化运行、检察专业化考核是实现检察机关跨越式发展的唯一出路。

笔者认为：结合司法体制改革，全面启动以主办检察官、主诉检察官为办案主体的检察官专业队伍；以检察事务官为辅助的处理综合检察事务的保障机制（包括配合、辅助主办、主诉检察官工作的检察员和助理检察员）；以检察业务为中心的综合服务机制（涵盖了政治部、办公室、行装处、技术处、书记官等综合保障人员）。实现“1+2+1”模式的办案组合，即一个主办、主诉检察官配备两个检察员（或两个助理检察员）跟进一个书记员的办案组织形式。上述检察序列的工作人员采取分类管理、职级对等、福利统一、晋升有序、保障一致的原则。分类独立的检察序列的管理对提升检察办案责任制的规范水平、明确执法主体的定位标准、强化了检察官独立行使检察权的功能、厘清了检察系统不同岗位的职责、明晰了检察系统权力配置的科学依据、消除了行政化顽疾的桎梏、科学划分检察职权多元化的范畴、搭建检察系统内公平竞争的平台、统一严格法律执行力的效能、导入检察环节扁平化管理模式、使检察机关内部行政色彩浓厚的金字塔治理结构转变为以检察官为主体的检察职称为标志的治理模式是大有裨益的，终将形成相互配合、相互制约、相互依存、相互保障的多元的、统一的职业化、专业化检察队伍。

经过组织架构的梳理，检察机关内部的决策机制是：以主办、主诉检察官初始决策为基础，以检察长决策为主导；授权的副检察长决策为辅助；检察委员会的民主议决为例外；上级检察机关检察委员会的复核议决为监督的决策治理模式。

四、结语

《人民检察院组织法》的修改，期盼在检察体制上、检察机制上作出重大的调整、补充和完善，以适应检察规律的需求，契合《宪法》对检察机关的法律定位即——国家的法律监督机关职责的履行。然而，我们应当清醒地认识到，《人民检察院组织法》无论如何修改也不可能实现一蹴而就的立法目标。德国法学家约瑟夫·科勒认为：“每一种文明的形态都必须去发现最适合其意图和目的的法律。永恒的法律是不存在的，因为适合于一个时期的法律并不适合于另一个时期。法律必须与日益变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律。”[3]因此，在修改《人民检察院组织法》时，需要衡平法治理念与法治方式之间的关系、法治治理与法治体系之间的关系、党的领导和人大监督与检察职能之间的关系、司法体制与检察机制之间的关系、检察能动性与检察谦抑性之间的关系、法律监督与公平正义之间的关系、保障人权与打击犯罪之间的关系、“检察一体化”与去行政化之间的关系、履行客观义务与行使追诉职能之间的关系、遵循检察规律与检察事业跨越式发展之间的关系、检察改革成果与组织法固化之间的关系、检察职权配置与内外监督之间的关系等。

注释：

[1]参见甄贞、王志坤：《检察机关内部机构设置改革研究》，载《检察理论研究成果荟萃》，中国法制出版社2013年版，第447页。

[2]参见吴建雄：《检察机关业务机构设置研究》，载《法学评论》2007年第3期。

[3]参见〔美〕E·博登海默著，邓正来译，《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社2004年版，第148页。