不让百姓吃亏 防止“保水返贫”

罗燕 陈沙沙

南水北调中线工程通水日期临近。历经50余年的论证、规划和设计，10余年的工程建设，这条向北流的“人工河”承载了众多希望，也承受了大量质疑。

7月下旬以来，《民生周刊》记者沿着中线工程线路，从湖北十堰、河南南阳到河北、北京、天津，探访丹江口水库、干渠及受水地状况。

我们看到了这项世纪工程的成就，也获知了其中的隐忧。我们了解到各地为保一泓清水北上所作的贡献，也感受到移民的辛酸及保护水质的不易。

一路走来，我们越发觉得南水北调不仅是一项水利工程，更涉及社会的方方面面……如何确保水质安全？水源保护与经济发展如何平衡？工程建设任务完成后如何做好维护与管理？

这不仅是水源区河南、湖北、陕西三省9.5万平方公里区域所面临的问题，更是1432公里调水沿线的北京、天津、河北、河南4省、19个大中城市及100多个县市受水区共同面临的问题。

显然，问题不能仅凭一地之力解决。南水北调中线工程如何发挥最大效益，需要国家共下一盘棋，需要中央统筹。

为此，《民生周刊》专访了国务院南水北调工程建设委员会办公室环保司副司长范治晖。

“国家不会看着水源区为了保护水质而牺牲自己。”范治晖强调，对于怎么保护、怎么发展，国家已经采取了一系列政策措施。“对于水源区及沿线各地，中央会有支持，也会有监督。”

“不能让水源区百姓白作贡献”

民生周刊：据水源区各地反映，自2003年库区“停建令”下达以来，地方经济发展受到诸多限制，对此您怎么看？

范治晖：这个问题过去在库区存在过。南水北调中线丹江口大坝加高工程，水库正常蓄水位从157米提高至170米，淹没范围扩大约310平方公里，主要涉及河南、湖北的6个县（市、区），移民30多万人。水源区范围比库区大很多，涉及河南、湖北、陕西三省40多个县（市、区），约1500万人。

在库区新增淹没的310平方公里范围内，从2003年停建令下达后确实停建了，再建的话也会被淹，因此停建是必要的。对移民搬迁前310平方公里范围内的30多万移民群众而言，搬迁前几年内不能翻盖新房，不能新建设施，受到很多制约。随着2012年移民搬迁结束，这些影响已经过去。相对于整个水源区9.5万平方公里来说，停建令涉及的面积不到1/300，同时对库区局部限制并未扩散到整个水源区。

民生周刊：水源保护区通常面临经济发展和生态保护的矛盾，在避免水源区百姓“因保水返贫”的问题上，中央做了哪些工作？

范治晖：水源区涉及三省9.5万平方公里、4个省辖市、40多个县（市、区）、几百个乡镇，约1500万人口，人们要生产、生活必然会产生污染。所以，要使库区水质一直保持Ⅱ类水标准，水源区需要对污染企业进行清洁生产改造，改造达标无望则要关闭，需要抬高门槛杜绝新上污染企业，需要建设运行污水垃圾处理设施，需要对农药化肥污染进行控制，这些都要付出代价。

比如，由于地理气候原因，黄姜种植加工曾是水源区的特色支柱产业，种植面积达100多万亩，但黄姜加工皂素过程中产生大量高浓度污水。为保障水源地水质安全，国家专门制定了黄姜皂素产业政策，规定对年产300吨皂素以下的黄姜加工企业进行淘汰和限制，地方为此关停了200多家黄姜加工企业，部分人员因此失业，同时农民种植黄姜失去销路，种植面积相应降到20万亩。因关停污染企业，地方财政收入减少，同时新出现的就业和民生问题增加了地方财政支出。

我们对水源区因保护水质造成的“减收增支”情况进行了统计，为弥补损失作了很多努力。2008年开始，根据十七届三中全会关于建立生态补偿机制的要求，中央对国家重点生态功能区所在地方进行转移支付。当时，水源区43个县中只有21个县属于秦巴山区生物多样性保护生态功能区。我们了解这一情况后，立即跟财政部沟通，财政部也很支持，最后确定水源区所有县均纳入国家重点生态功能区转移支付范围。

相对而言，水源区大部分地区是贫困落后山区，其人均财力历史上一直落后于所在省的人均财力。2008年财政部按照达到所在省人均财力水平的缺口转移支付14.6亿元，2012年又专门为水源区增加污水垃圾处理经费，2013年已经增到40多亿元，平均每个县接近1亿元。可以说，这项政策的实施基本解决了地方因保护水质对财政收入的影响。

当然，地方仍在反映补偿不够。但我们同时发现，由于中央财政重点生态功能转移支付属于一般性转移支付，贫困地区往往首先满足工资发放，个别县重点生态功能转移支付资金几乎全部发了工资，生态环保经费却不落实。因此，国家建立了监控手段和考核体系，督促地方落实责任，保证治污规划实施和污水垃圾处理设施正常运行，让笔笔资金名符其实。

为实现水源区经济发展、民生改善与水源保护的双赢，水源区各县（市、区）的发展不能按照一般地区的模式，要根据水源区的战略地位重新进行定位。2008年起，我们配合发改委编制了《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》，2012年获得国务院批复。规划明确了水源区的功能定位，发展原则、方向及目标等，支持水源区产业转型，实现绿色发展。

国家出台水源区经济社会发展规划后，地方可以在国家规划范畴内细化，一方面设一个紧箍咒，明确水源区不能搞污染产业；一方面给水源区一条出路，明确发展方向和相应政策。例如：开展北京、天津等受水区对水源区的对口协作帮扶，支持水源区生态环保、水利交通、社会事业的建设发展，扶持水源区发展循环经济、绿色经济等。

为了缓解地方保护水质对经济社会的影响，不让水源区百姓白白为保护水质作贡献，中央采取了一系列措施，归纳起来就是“两个规划”和“两个机制”，即：国务院批复的《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》、《水污染防治和水土保持规划》；中央财政对水源区重点生态功能转移支付、北京和天津对水源区的对口协作帮扶。

当然，这些政策还要在实践中不断完善，特别是十八届三中全会就完善生态补偿机制提出了更加系统的改革目标。随着改革的推进，相信对水源区的支持政策会更好。

“水源保护要长治久安”

民生周刊：我们走访发现，丹江口库区及上游仍然存在污水直排现象，现在丹江口水库水质如何？以十堰市境内的神定河、犟河等为主的不达标支流对中线水质是否有影响？

范治晖：现在丹江口水库的水是满足调水要求的。今年5月，国务院南水北调办会同国家发改委、财政部、环保部、水利部、建设部等6个部门，到水源区对三省2013年度实施《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》进行考核，结论是：2013年度丹江口水库稳定在Ⅱ类水，总氮浓度有所下降；入库干流汉江和丹江水质达到Ⅱ类，主要入库支流水质基本符合水功能区要求；49个水质考核断面达标39个，占断面总数的80%，其中主要入库河流（年径流量共占入库水量90%以上）水质达标率为97.4%。

今年以来，随着通水期的到来，水源区地方政府为保证通水水质自我加压，进一步加快规划实施，水质进一步改善。今年逐月水质监测结果表明，49个水质考核断面达标增加到44个，比2013年新增5个达标断面。

倍受公众关注的十堰市境内的5条污染河流，虽然入库水量不到总入库水量的1%，对水库水质影响甚微，但事关水源区地方的社会形象，因此治理力度更大。今年，官山河水质从原来的Ⅴ类提高到Ⅲ类，其他河流面貌也明显改观，主要污染物浓度较2012年下降50%以上，基本实现“不黑、不臭、水质明显改善”的阶段性治理目标。

这几条河水量小，不下雨几乎就是干沟，晴天只承接污水处理厂处理过的水。即便所有污水收集处理达标排放，仍劣于Ⅳ类水，河流必然很难达到Ⅲ类水，是最难治理的河流。我们计划辅助其他措施，比如提高污水处理标准，比如建设湿地，让排出来的水先进入湿地自然净化后再排，以达到清水入库。

民生周刊：目前，水源区的污水收集率、处理能力如何？下一步的工作重点是什么？

范治晖：在南水北调工程动工初期，整个水源区40多个县区只有5个污水处理厂、3个垃圾填埋场，居民生活污水大部分未经处理直接排放，垃圾乱堆，环境基础设施极其落后。

按照国务院批复《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》和《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》，水污染防治工作取得很大进展。到今年，水源区所有县级污水垃圾处理设施全部建成并投产运行，城市生活污水处理能力已达80%左右。

“十二五”期间，距库区100公里以内、乡镇人口超过5000人的乡镇，以及库区上游较大的120多个乡镇，占水源区乡镇的1/5，全部安排建设污水垃圾处理设施，目前已全部开工，部分建成投入运行。

这样，水源区的环境基础设施水平由原来落后于全国平均水平，经过这些年的推动，达到全国领先水平。至于下一步的工作重点，一是加强监管，保证污水、垃圾处理等各类环境基础设施正常运行，发挥治污效益；二是加快“十二五”治污规划的实施，加强检查考核及评估；三是未雨绸缪，做好“十三五”治污规划的制定和协调。

“输水水质安全要有保障”

民生周刊：据国家水专项“南水北调中线总干渠水质安全保障关键技术与工程示范”课题，中线内排段为403公里。有专家透露，中线内排段比较危险的有125公里。情况是这样吗，有没有预案措施？

范治晖：根据中线工程设计报告，内排段有425公里。其中，300公里内排段的地下水位低于渠道设计水位，当渠道水位很低或干枯时才出现地下水排入，由于渠道长期保持一定水位，出现的机会较少；有125公里地下水位高于渠道设计水位，无论渠道内水位如何，这些渠段地下水均排入渠道。我的理解是，由于这125公里地下水长期排入渠道，有的专家说比较危险。

但是，真正有没有水质污染风险，还有更重要的两个条件：一是地下水已经被污染，二是地质条件有利于地下水渗透。从目前看，这些风险问题在设计阶段基本都已经考虑到了。按照《南水北调中线干线一期工程设计大纲》，如果渠道周围有地下水，需要先对地下水进行检测。如果地下水为Ⅲ类或优于Ⅲ类，地下水进来也没关系，设计安装逆止阀内排。如果水质不好，设计就用截渗井、截渗沟等截住地下水并排到渠道外。

尽管设计对渠道地下水污染风险已有所考虑，但为了保障今年通水水质安全，中线建管局又组织技术单位对地下水水质做了新的补充调查，结果显示沿线地下水整体较好。特别是渠道建成后尚未充水，这段时间部分逆止阀出现冒水，技术单位对水质进行检测，说明绝大部分水质较好，个别水质不稳定的出水量也很小。我们专门请专家委员会对这项补充调查进行了鉴定评估，认为虽然沿线地下水排入渠道对水质影响甚微，但也要加强观测力度。

前一段时间，我们配合环保部对输水沿线水质安全保障工作进行检查，督促地方整治了违规排污口、垃圾场，进一步提高了输水水质安全保障水平。中线建管局正抓紧建设水质监测系统，以满足通水水质监测要求，随时发现水质变化情况并及时采取应急措施，确保正常供水。

民生周刊：2006年12月，四部委联合下发《关于划定南水北调中线一期工程总干渠两侧水源保护区工作的通知》（简称《通知》），目前划定工作已经完成。但据了解，针对总干渠沿线保护区内需拆除的企业，搬迁补偿政策尚未出台，给当地执法部门工作带来困难。对此，您怎么看？

范治晖：前面说过，工程设计时就考虑了防范地下水内排污染渠道水质问题，地下水优于Ⅲ类才能设计成内排。理论上，在保护区内只要没有新的污染源进来，地下水水质不恶化，总干渠水质就有保障。因此，2006年四部委联合下发《通知》，目的是限制在靠近渠道区域内因新增污染发生地下水恶化。保护区划定以后，该区域内的任何建设首先要经过环境评价，环保部门和调水部门共同协商，如果拟上项目可能造成污染，坚决不能进入保护区。

2006年的《通知》明确划定的是“总干渠两侧水源保护区”，2008年修订的《水污染防治法》明确划定“饮用水水源保护区”，名称不一致。有的地方提出对保护区内企业进行拆迁补偿，这是依据《水污染防治法》“在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的要求。我之前解释了《通知》中划定保护区的目的是主要防范新污染源，与《水污染防治法》“饮用水水源保护区”有区别，不能简单划等号。地方划定总干渠两侧水源保护区后，执行《通知》要求就能满足水质保护需要。

民生周刊：如果干渠两侧水源保护区内原来的企业排污量大呢？

范治晖：这个问题基本上不存在。一是按照《通知》，保护区内不仅不能新建污染项目，已经在保护区的企业连扩建也不行，这就保证了排污量不可能增加。二是保护区划定后，对保护区的环境执法力度不断加强，按照国家节能减排政策，不断给企业下达减排任务甚至关停并转，不断提高企业排放标准，这就使企业排放量不断减少。三是国家已经制定了《南水北调中线一期干线工程生态带建设规划》，沿线已经组织实施渠道两侧的污染源清除、园林绿化、生态建设等，逐步会形成保护渠道的绿色屏障。

民生周刊：通水后，如何开展水质的日常管理？会设立日常巡查队伍吗？

范治晖：这个有考虑。中线运行管理部门在沿线设置了很多水质监测点，还设置了水质自动监测站，可以连续传输水质数据。同时，按照《南水北调中线水质监测方案》，环保部门也会开展日常的水质监测。此外，沿线也会配备监控车、巡查队伍等。

中线输水干线全长1432公里，仅靠人工巡逻发现问题是不够的，要靠先进的设备和技术。输水总干渠设有密集的自动化传感装置，发现问题可自动报警，同时设有移动监测车，一旦出现水质问题可及时到现场处理。

为了应对突发性污染事件，运行单位编制了突发性水污染应急处置预案，并组织开展演练。一旦出现问题，运行单位就会启动应急预案，立即调度退水闸、节制闸、检修闸等沿线众多闸门，第一时间将污水控制在一定范围，然后及时采取措施妥善处置，杜绝污水扩散。