高考改革 台前幕后

郭铁+王丽

尽管在高考改革步伐的快慢上始终存在分歧，但改革本身早已成为教育界的普遍共识。

2014年9月4日，随着《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》公之于众，招考改革这只长久以来悬而未决的“靴子”终于落地，其重要性被赋予为1977年恢复高考制度以来，教育领域的又一件大事。

取消文理、英语一年两考、调整自主招生、取消体育艺术加分、定向招生扩容等内容，被解读为改革的几大亮点，直指教育公平与自主选择权。

事实上，招考改革从10年前就开始酝酿，许多官方甚至民间的调研成果及改革建议都相继触及了招考改革的灵魂问题——招考权力分配。2010年教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，更是在“推进考试招生制度改革”方面，直接提出“探索招生与考试相对分离的办法”。

历经反复，此次改革可谓是千呼万唤始出来。

招考改革大调研

2010年，教育部正式发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，内容涉及分类考试、综合评价、多元录取等高考改革关键性问题，被许多教育界人士视为此次招考改革的政策发端。

同在这一年，国家教育咨询委员会成立，这是中国教育史上首次设立的专门对于教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估的国家级咨询机构。当时的国务委员刘延东出席了国家教育咨询委员会成立暨第一次全体会议，并向全体咨询委员一一颁发了聘书。

在第一届咨询委员名单中，可以看到厦门大学高教研究所所长刘海峰、21世纪教育研究院院长杨东平等人的身影，顾明远、郝克明、谈松华等多位教育专家也赫然在列。

2010年底，作为国家教育咨询委员会下设机构，考试招生改革组的专家团队先后到上海、浙江、福建等16个省市进行了调研。2011年，北京师范大学校长董奇（时任常务副校长），教育学院教授王善迈、顾明远三名委员带领团队深入南方6省和辽宁省调研。同为教育学院教授的袁桂林也在团队之中。

“刘海峰和杨东平也去了，整个调研就是为了这个招生考试制度改革。”袁桂林说。当时调研内容涉及许多敏感话题，其中包括名额分配、高考移民、移民高考、学生学业水平测试、综合素质评价如何做等。

在整个调研过程中，专家组主要听取了各省市教育部门的意见。袁桂林记得，在学业水平测试方面，各省几乎都不希望和高考硬挂钩。谈及原因，袁桂林认为，这主要因为学业水平测试比较随意，如果考试、考风不好，将不够严谨的测试成绩加入高考，那么整个改革就会失败，用来维护考风考纪的成本要加大许多。

“更主要的是，比如四川省连自己省内都没有办法做到统一，甘孜、阿坝、凉山三个地州教育质量较低，全省不能统一试卷。当时教育部有官员说要将学业水平测试变为国考，四川当即表示反对，因为它省内都无法做到统一。中国太大，仅一个考试下去会遇到很多问题。”袁桂林说。

将综合素质评价列入高考录取参考内容，当时也受到各省多方质疑，主要集中在：高中课业繁重，如果额外要求中学给孩子做出个性化的评价，并且保证公平，学校根本没有这个时间。此外，目前的招生录取模式并未参考综合素质评价，依然“唯分数论”，“录取一个学生最多就用3分钟，高校录取模式不解决，谈综合素质评价毫无意义”。

袁桂林此行调研共历时一个多月，“整个过程还是很扎实的，刘延东也听了我们的汇报”。考试招生改革组在调研后形成了16个专题、共计80万字的专题报告。据媒体报道，专家组在此基础上又起草了一份高考改革方案，但方案在教育部党组会议讨论后被搁置，原因在于分歧太大。

对比此次国务院出台的考试招生制度改革实施意见，袁桂林认为《意见》与当时专家组的改革方案有分歧，但也采纳了一些，如当时针对外语单独考试这一问题，专家组提出要降低英语高考分值，现在并没有降低；原来建议多次考试，并将外语考试社会化，现在则是两次考试。“其他问题都涉及到了，但是观点不一致”。

在上交给教育部的报告中，袁桂林还讨论了分省考还是集中考，“从现在的方案来看是趋向于集中考试。为什么敢趋于集中了？一是高中逐渐普及了，各地普及率明显提高，高校招生录取比重也大大提高。另外就是名额的问题现在已经浮出水面，要公平分配”。

8月29日，习近平总书记在中共中央政治局会议上强调提高人口大省高考录取率，这标志着向人口大省增加名额已经作为一种国家导向被给予了肯定。过去高考名额常常面对两难问题，一个是已有发达地区名额不肯让渡出来；另一个是西部一些地区如果没有国家名额保障升学率将更低。名额背后则直接关系到高考公平性问题。

袁桂林认为，按照现在中央的思路，东部指标不会减少，在这个前提下，国家通过宏观调控把增量部分向西部倾斜、向人口大省倾斜，而不是“削峰填谷”，“这个思路是很好的变化”。

“另外，各省高校过去想体现自主性但同时不能承担成本和风险，所以原有16个拥有自主招生权的省市纷纷提出要放弃这个权力。”袁桂林在2011年调研时就遇到过这样的情况。“为啥放弃？一是风险太大，一旦漏题不好弄；还有就是个别地区的出题水平也不行，最后还是买教育部考试中心的题，所谓的权力也是假的，不是省教育厅组织本省出题，反而还花钱买题目，所以就干脆不要了”。

分歧究竟在哪

“其实这一轮的高考改革并不是开始于2010年的教育规划纲要，而是2005年下半年开始的素质教育大调查。”国家教育发展研究中心一位不愿具名的专家向《民生周刊》记者表示。

2004年底，教育部原部长何东昌上书中央，痛陈我国素质教育推不动，教育出了大问题。2005年，由教育部、中宣部等多部委牵头的“素质教育大调研”正式启动。资料显示，时任中国教育学会副会长谈松华牵头的“高校招生考试制度研究”是其中的一个重要内容。

谈松华此行调研历时一年，先后召开了11场座谈会，听取了各界意见，最终形成了《高考招生考试制度改革研究报告》。上述专家称，报告针对高考改革形成了基本共识和意见。endprint

这些共识后来反映在2008年教育部4号文件里，“那个文件很短但说得很清楚，里面提出了建立多元评价机制，改革录取制度，大致的框架都在文件里了。可惜文件没有大规模推广，只是在一些地方开始试点，包括现在的浙江跟上海，后来就有了学业水平测试，为高校招生提供参考。”上述专家说。

“4号文件”石沉大海后，第二次触动高考改革神经的重要事件就是2011年围绕教育发展纲要启动的招生改革考试大调研，但改革最终也因“分歧太大”未能与公众见面。

分歧究竟存在哪里？袁桂林认为，分歧不是很多，但教育部和国务院相关领导观点不一致，并没有抓住高考改革的要害，一直在枝节问题上纠缠不休。袁桂林所说的改革要害，其中之一便是招考制度中的权力分配问题，即高校能否享有招生自主权，做到人才培养与招生的责权对等。

“此次国务院出台的改革把最大的问题回避了，那就是高考招生的权力，意见里没有明确。”袁桂林认为，现行招生体制是政府替高校招生，人才选拔机制不能符合高校的需求，而政府享有招生权也易出现腐败问题。

早在国务院招考改革意见颁布之前，21世纪教育研究院就在今年7月7日举行的“深化高考制度改革研讨会”上，提出了《以招生录取制度改革委重点，推进高考制度改革的建议》。这也是21世纪教育研究院针对高考改革发布的第三个民间版本。

这份民间建议指出，由高校、院系根据对人才的不同需求，形成多元的招生标准和自主录取机制，才是破除“唯分数论”的关键，亟需招考分离。一些专家认为，高考改革迟迟未出的核心原因在于多方利益博弈，具体到地方就是招生办的权力可能被架空，既得利益无法保障。

上述国家教育发展研究中心专家表示，政府一些职能部门，特别是招生办公室，一开始就不是高考的动力而是阻力。“实质上，高考改革是权力问题，为什么核心是权力调整？哪些权力调整会带来哪些改变？权力不调整会造成哪些问题？需要更细地弄清楚”。

此外，他认为高考改革迟迟不能公布的原因，主要在于从中央到民间始终有两种声音，一是高考不能动；另一个是高考必须彻底改革。还有一种声音，那就是高考有问题，要保留就必须进行改革。

“高考改革的技术难度不是很大，改革已经成为共识。问题是否要彻底改革，改革的力度有多大，始终处于一种摇摆的过程，甚至到十八届三中全会以后也在摇摆”。

触及要害

在浙江、上海试点方案公布之前，袁桂林与上述专家在接受《民生周刊》记者采访时，均把此次招考改革的“看点”集中在高校招生自主权上。具体表现为“3+3”（语数外3门主科加任选3门小科）中，后面的“3”由谁决定？

袁桂林认为，理想状态下，后面的“3”应由高校院系或学术委员会根据办学特点和学科发展来定，但能否取消招生办，将权力完全下放给高校，他认为很难。

9月19日，浙江、上海试点方案在众多期待中问世，并明确专业选择权力在高校，从某种意义上回应了袁桂林的期待，但方案中并未明确取消地招办、完全放权于高校，也未触及招考分离。

袁桂林关注的另一个改革要害是高校的自主招生比例能否扩大。“试点学校拥有5%的自主招生权力。比如报考北师大，你必须过大本线，还得过一本线以及北师大线，自主招生权力即赋予学校在大本线以上、一本线以下选人的权力，但这只占招生的5%。”从目前试点方案来看，这5%的问题并没有提及。

尽管此次国务院招考改革方案亮点颇多，但在上述专家看来，目前的改革方案依旧照教育部之前的改革设想打了折扣。

“我们原来做了一个总体方案，教育部内部比较满意。这个方案将招生改革、考试改革、管理改革放到了同等重要的位置上。特别是在招生改革和管理体制改革上，我们强调了各个主体间权力关系的调整，责权关系的调整，涉及政府、学校、学生、考试机构四个方面。后来在修改过程中这个方案就被大大简化了”。

据这位专家介绍，目前公众从国务院改革方案中看到的“综合评价、多元录取、分类考试、保证公平、监督机制”等关键词，可追溯到教育部向十八届三中全会提交的意见，这些意见最终被三中全会吸纳，“可见三中全会对教育进行系统改革的决心还是比较大的”。

在袁桂林看来，目前教育改革直接触及到的一个要害，就是不久前中共中央政治局会议确立的高考名额分配问题（对人口大省实施增量倾斜）。“这个要害一解决，意味着牵一发而动全身，如高考全国统一可以实现；高考移民随问题也随之解决”。

2011年，中国政法大学曾经进行过一次试验，即按照全国人口比重分配学校招生名额，“这种做法是对的，因为考虑到了人的教育权，但搞了一年就开展不下去了，某一线城市抗议：为什么不给该市多一点名额”？

袁桂林认为，招考改革之所以能在今年频有动作，正是反腐在教育领域的延伸。“群众教育路线以来，教育部硬气了。北京今年搞小升初就近入学，如果不是反腐，这些改革都不敢弄。教育腐败和教育中的特权都和整个腐败是一体的。如果不是反腐败，名额问题也不会拿到台面上来谈”。endprint