生猪标准化规模养殖场（小区）扶持资金监督管理存在的问题及对策思考

付彬辉

国务院出台了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发〔2007〕22号），其中在加大对生猪生产的扶持力度方面从建立能繁母猪补贴制度、保险制度，生猪调出大县（农场）的奖励制度到扶持生猪标准化规模饲养等多方面充分调动各养殖场（小区）的养猪积极性，取得了较好的经济和社会效益。

目前，上述扶持政策已经执行了较长时间，但因为扶持资金规模相对较小，相关管理性规范文件虽有出台，条款却不够细化以及未充分考虑到执行条件具有的特殊性等原因，各县市（区）发改委和农业部门各行其事，至今未能形成一整套既规范，又具有较强操作性的管理制度，致使在政策实施过程中陆续出现了一些问题。为此，某市审计机关予以了高度关注，特别将其中涉及资金量相对较大的生猪标准化规模养殖（小区）扶持资金的管理和绩效情况审计调查项目纳入了年度审计工作计划，抽调了精干力量予以实施。笔者有幸参加了此次审计，并就此次惠农政策执行情况审计调查过程中查找出的各县市（区）一些突出或普遍性的问题进行了分类归纳，经结合下户访谈所掌握的情况进行筛选、分析，按项目实施流程整理成文，亟待引起重视并能被有关单位予以采用。

项目监管过程中存在的主要问题：

1.待扶持项目入库申报审批不严格。

拟纳入扶持对象的生猪标准化规模养殖场（小区）采取先择优遴选进入市或县项目储备库，再进入省级项目储备库分年度安排项目扶持资金的方式，要求选择的拟扶持对象应满足距主要交通干线2KM以上，距居民区500M以上，距河流主干道200M以上，500M半径范围内没有其他动物养殖场，且生猪年出栏数达到500头以上等条件才能进行申报。在审计过程中我们发现了个别被纳入项目储备库的生猪养殖场（小区）生猪年出栏数有人为夸大，以达到提高补助标准的问题，但更多的表现在当地发改委、畜牧主管部门存在重生猪出栏数，轻环境保护的倾向，部分被纳入项目储备库的生猪养殖场（小区）临近居民点或水库，而上级项目审批部门往往因时间和人员不足等原因不做实地调查，仅以项目所在地发改委和畜牧主管部门提供的公文往来就予以确认，导致一批不符合规定的养殖场挤占了有限的项目资源。

2.工程规划设计不规范，概算粗糙。

国家对生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的设计要求是应由有资质的设计单位编制单项工程项目建议书，总体布局上要求做到生产区和生活区分开，优先安排粪污处理设施建设，且大门口必须有车辆消毒池、人员消毒室和高压喷枪等消毒设施，按照缺什么完善什么的原则。但各生猪养殖场从经济成本角度出发较少按规定委托有资质的设计单位设计，或即使按规定委托了有资质的设计单位也大多设计简单，概算粗糙，甚至有的根本就是闭门造车式的设计，这类粗糙的设计自然会造成后期施工过程中的设计内容重大变更或随意删减建设内容等情况的发生。

3.配套资金不到位。

生猪标准化规模养殖场（小区）基础设施建设项目的资金来源是以国家资金投入为主，项目申报单位配套资金为辅。但在实际操作过程中，部分项目申报单位未能形成资金配套意识，往往“看米小锅”仅就国家投入的资金安排基础设施建设，而项目监管部门只关注国家资金安全，对配套资金到位情况往往未引起足够重视，导致项目因建设资金缺口造成工程量缩水或工程质量无法达到设计要求等问题的发生。

4.未规范执行招投标制度。

国家对生猪标准化饲养场（小区）的扶持规模是按年出栏生猪头数来拨付专项资金的，分年出栏500～999头、1 000～1 999头、2 000～2 999头和3 000～10 000头四个档次分别予以补助20万元、40万元、60万元、80万元，1万头以上不再安排补助投资。通过此次审计调查了解到各县市（区）大部分是20万元至40万元的项目，60万元的扶持项目仅一个。这些项目中，除60万元的项目必须履行公开招投标程序外，其它项目可采取邀请招标方式确定施工队伍。各县市区项目法人基本履行了招投标程序，但在执行过程中存在较多问题。例如（1）上面提到了一个60万元的扶持项目未按规定公开招投标仅履行邀请招标程序；（2）应履行邀请招标程序的项目在邀标过程中部分存在投标单位相关人员不到场签字，提供的投标材料不符合规定，以及投标内容缺失等诸多问题。

5.工程款报账制度不规范。

审计调查中发现项目资金监管部门基本实现了专账核算，但在资金支付方面五花八门，没有统一的规范性做法。例如有的直接支付给生猪养殖户现金、有的转账到生猪养殖场法人个人账户，有的转给中标施工单位下设的项目部，且大多未严格要求中标施工单位或项目法人提款时需提供当地建安发票或代扣税款，既容易造成了国家税款的流失，也给个别人套取国家专项资金提供了便利条件。

6.工期拖沓，至今未严格完成验收手续。

此次审计调查的项目为2011年、2012年和2013年三个年度安排的生猪标准化扶持项目，除2013年项目正在实施过程中外，其他二个年度的项目至今仅通过县（市）发改委和畜牧局的初步验收，甚至还有未完工项目。据了解主要是相关部门重视不够，也有相互推诿等个别现象。

7.资金效益未达到预期目标。

国家对生猪标准化规模饲养的扶持，目的是鼓励大型标准化生猪养殖场（小区）的建设，引导有创业要求的农民建立养殖小区，促进生猪生产。但在实际操作过程中各项目审批部门未能进行充分的调查，部分生猪养殖户在取得国家扶持资金后，采取偷工减料、以旧代新等方式套取国家资金，也有部分生猪养殖户投机性较强，一旦市场效益不好时就将生猪甚至能繁母猪变卖一空，抽身而退，而国家扶持资金建设的基础设施或是闲置或是成为其转手谋利的工具，违背了国家扶持的初衷。

具体改进措施和建议：

1.严格储备项目入库审核制度。

对各拟入库的项目申报养殖场（小区）经营现状要做到现场查看，既要满足项目申报所必须达到的生猪年出栏数和周边环境等硬性要求，也要严格对项目申报养殖场提交的拟改（扩）建项目的初步设计和设计概算进行严格审核，防止某些生猪养殖户利用现有设施重复申报以骗取国家扶持资金的情况发生，保证国家扶持资金能真正落实到需要帮扶的生猪养殖户。

2.将项目配套资金纳入专户管理。

生猪标准化建设项目总投资额由前期申报费用、国家扶持资金、国家硬性要求的配套资金，以及养殖户自行投入的其它配套资金或设备款组成，其中生猪养殖户自行投入的配套资金或设备款监管难度较大。笔者认为一种较可行的做法是把国家硬性要求的配套资金和国家扶持资金一并纳入专户管理，按工程进度拨款，最大限度的确保项目建设资金的到位率。

3.严格执行招投标制度。

我国的招投标制度是规范社会主义市场竞争秩序的要求，具备择优性和竞争性的特点，按适用范围分公开招标和邀请招标两种形式，其中程序性和规范性都是其基本特性。生猪标准化养殖场（小区）建设项目大部分应履行邀请招标程序，按规定虽然未要求需发布招标公告或招标预审文件，但必要的资格审查和招投标程序仍应严格执行。只有依法、严格的执行相应的招投标程序才能有效防范项目建设单位指定工程施工单位或者虚假招标的情况发生，真正吸纳到优秀的施工单位，以保证项目质量，提高国有资金的使用效益。

4.明确项目监管方和项目法人的“责权利”。

鉴于国家投入的资金是扶持资金，属于补助性质，生猪饲养标准化的其余资金来源是被扶持的生猪养殖户自有资金，甚至部分有较强创业欲望的生猪养殖户投入的自有资金远远大于国家投入的扶持资金，所以项目建设单位也只能是各生猪养殖场（小区）。各生猪养殖场（小区）在这项标准化建设项目上具有较大的自主权，国家相关部门仅处于监管地位，为此，监管方和生猪养殖户签订《责任协议》以明确双方责权利显得尤为重要。通过项目实施后的生猪若干年内的年出栏数、工程进度款的拨付方式，以及通过验收的标准制定等条款的约定，并明确违约责任的处罚，才能确保国家投入的资金的使用安全，避免资金打“水漂”，甚至被套取或挪用的情况发生。

5.明确项目承发包双方的“责权利”。

合同明确约定的各项权利和义务是承发包双方执行合同的最高行为准则，是双方履行义务、享有权利的法律基础。因此，在签订施工合同时，监管方必须督促项目法人严格按照招标文件和投标文件内容规范签订施工合同，明确工程承包范围、约定工期、约定工程变更的造价计算方法，以及质量要求，违约责任追究等要素，明晰划分承发包双方应履行的义务和各自享有的权利，以减少争议，保证建设项目的顺利实施。

6.严格工程验收程序。

由于生猪养殖场（小区）大部分地处偏僻，即使聘请了监理人员也仅仅是履行程序，难以真正做到全过程监理，所以项目竣工验收环节是确保项目质量的重要一环。合理选派验收技术人员，严格按照项目批准的设计文件要求，以国家或部门颁发的质量验收规范和质量检验标准为依据，对工程项目的总体实施情况进行检验和综合评价、鉴定，以确认工程项目是否达到预期功能和使用价值。只有严格进行工程验收，才能有效防止完工项目的竣工验收环节被蒙混过关，以及工程质量不合格等隐患现象发生。

7.落实事后监管和服务、宣传工作，确保项目达到预期效益。

建设项目实施完成，仅仅是完成了投入过程，不能简单的撒手了事。当地畜牧主管部门应对照项目申报的初设目标（或可研预期），加强事后监管和服务工作，扶持养殖户做大做强。同时还可以通过网络、电视和报刊等媒体积极宣传，扩大社会影响力，充分发挥财政资金的示范引领作用，促进本地区生猪养殖标准化进程的顺利实施，为其它生猪养殖户转变饲养方式起到示范效应作用，真正实现国家扶持生猪标准化养殖的初衷，以推动农业现代化的加速发展。（作者单位：景德镇市审计局）