个税改革尚待突破

实现税制模式转换，是早在上世纪90年代提出的改革目标，综合所得税制度却迟迟未能启动。

《中国经济信息》综合报道

上调至3500元以来，新的标准已经实施三年之久。从实际实施情况看，以2013年为例，全国税收收入为109175亿元，但其中个人所得税收入仅为6360亿元，占税收总收入的5.8%，与个税开征之初的6%相差无几。按全国13亿人口计算，平均每人纳税约8398.08元，但平均每人仅缴纳了约489.23元个税。表面看来，平均纳税额并不高，但实际情况是，个税的税基并不是13亿人，而是几千万工薪阶层。从财政部2011年提供的数据来看，我国大部分个税纳税人来自工薪阶层，税基仅有2400万人。

不能仅盯免征额

工薪所得税在个税总收入的比重几年来始终在6成左右。据国家财政部的数据显示， 2012年个税总收入为5820亿元，而工薪所得税3577亿元；2013年个税总收入6531亿元，工薪所得税4092亿元；2014年前三月工薪税占整个个税比重还是如此。虽然个人所得税免征额一再提高，但工薪税占个税比重没有变化，即工薪阶层依然成为个税征缴的主力对象。个税沦为“工薪税”名副其实。

尽管个人所得税只是一个小税种，但它能引起如此广泛的关注，公众强烈地把减税的希望寄于此，原因就在于它是一种直接税，由公众直接负担。事实上，在中国税收收入总额中，个税只是位列第六的税种，而前面的增值税、企业所得税、营业税、进口增值税、消费税五大税，都是间接税，可以转嫁到普通消费者身上。

从税收史来看，自个税在18世纪末在英国诞生以来，几乎每个国家都采用这一税种，并逐渐成为了各国最主要的税种。从税制改革的方向来说，我国应该大幅降低间接税，并逐步扩大个税的税基。

从长远合理的税改框架来看，免征额高低并不是个税的重要问题，免征额只需设在基本生活保障线之上就可以。在美国等国家都没有法定的免征额，甚至人人都交个税。至于有人认为我国“如果实行万元起征点……这不利于纳税人意识、公民意识、主人翁意识的培养与提升”，这毫无道理，如果征税权不受限制，政府预算、开支皆不受公民监督，纳税人交再多的税也不会有任何荣誉感。就目前税负异常沉重的现状而言，如果不降低间接税，要求提高个税免征额并不过分，甚至是免征额越高越好。

北京大学经济学院教授王大树则不赞同上述观点，在他看来，提高个税起征点，将使缴纳个税者减少，甚至变成高收入者的“特权”，且不缴个税并不意味着税负减轻，直接税负减少之后依然还有间接税负。个税调整应该有一套相对稳定的机制，与物价、居民收入水平相挂钩，然后将这套机制写入法律，以后依据机制对个税起征点进行定期调整。这不仅节省立法成本，而且让民众有明确的心理预期。

平税制可行性待考

北京大学法学院教授刘剑文认为，近年来国内舆论对个税改革主要聚焦于免征额，过去十年个税改革也一直在围绕着分类计征的分类科学标准打转，而事实上，这都仅仅是个税体制的一部分。个税体制改革，仅仅围绕免征额和分类标准做文章，是社会对个税体制认识的误区。

清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵建议称，我国应实施平税制度。在他看来，用高个税税率调节收入分配，这是发展中国家经济政策的最大“空想”，体制与社会福利不健全，高税率下偷税漏税不仅盛行而且理直气壮，一定是拿死工资的人缴税，拿活钱的人逃税，最后是恶化了收入分配。

所谓的平税制，实质上就是单一税率。而俄罗斯恰恰是这种个税税制的典型样本。自2001年起，俄罗斯取消了个人所得税三级超额累进税制，转而实行13%的单一比例税率。除此之外，仅对某些特定收入和非居民纳税人保留了30%和35%两档税率。有数据显示，税改当年，俄罗斯当年个税收入即增长了46.7%，扣除通胀影响，实际增幅超过28.1%。

在此之前，俄罗斯偷逃税特别是高收入阶层偷逃税现象严重。中央财经大学一位学者介绍称，当时许多应税收入被转换为非税收入，特别是收入来源广泛、渠道多样的高收入者，更是利用各种财务、技术手段，将所得藏匿于各类非税项目中，这使得税基严重收缩，国家财政收入受损。

正是基于这种现实，俄罗斯开启了上述改革。不过对于俄罗斯此项改革，外界并非没有质疑。比如，就有俄罗斯学者认为，个人所得税“已经变成了向富有阶层提供巨大优惠的机制”。事实上，近年来俄罗斯社会就是否坚持单一税率问题也展开了激烈的争论。

税制模式需转换

相较于单一比例的平税，不少专家称，累进税制通过对不同收入水平和不同种类收入采取不同的税负政策，使个人可支配收入发生总量和结构变动，以实现调节个人收入、公平分配结果的目的，更符合中国的实际。

事实上，由于税收征管等方面存在诸多问题，高收入者可以通过各种途径逃避纳税义务，而中低收入者则因避税手段的缺乏实际承担的税负等同甚至高于高收入人群，使累进税率的公平与效率等优势大打折扣。

中国政法大学财税金融法研究所教授施正文指出，中国现行的个税制度难以发挥好调节收入分配差距、促进社会公平的功能，很大程度上与中国现行的分类计征的个税税制有关。

目前的个税是通过区分11种类型所得，不同类型税收处理方法和税率都不同。这一税制有利于税收征管的清晰方便，但却不能根据纳税人的综合性收入和社会负担来适用税率，不利于发挥超额累进税率缓和收入分配差距的功能。

2013年初，国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，要求加强个人所得税调节，加快建立分类与综合相结合的个税制度。事实上，在中国建立分类与综合相结合的个税制度，实现税制模式转换，是早在上世纪90年代提出的改革目标，但多年来，综合所得税制度却迟迟未能启动。

施正文认为，中国分类与综合相结合的税制改革多年未能推进的原因有三。其一，综合所得税征收的前提是需要建立纳税人信息的综合信息化平台，包括纳税人信息的收集、纳税人识别号的建立等等。目前，中国税务机关还不能完全掌握纳税人信息，这是之前困扰综合所得税推进的技术障碍。

其二，利益集团的阻碍。如果实行综合所得税税制，意味许多官商等高收入人群将多纳税，逃税也将变得不再容易。

其三，共识上的障碍。许多观点认为在发展中国家应当重点依赖增值税、消费税等间接税，提高直接税的条件不足。个税作为直接税的重要组成，起征综合所得税势必将税务机关推到风口浪尖，因此在征税上也有一定障碍。

“随着信息化发展，征管法的修订，将来税务机关可通过第三方获得更多纳税人信息，这也为综合所得税改革创造了条件。当务之急，是尽快启动这个法律的修订程序，成立起草修订小组，开展前期调研。”施正文表示。