使农业转移人口真正融入城市

金三林

农业转移人口市民化是指农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。城镇化的本质就是农业人口向城镇非农产业的转移和集中，推进农业转移人口市民化，促进目前的近2.7亿、每年新增几百万的农业转移人口真正融入城市。

第一，加快户籍制度改革。

从国情出发，我国推进农业转移人口市民化应加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民。国务院日前出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），无疑将会大大推进我国农业转移人口市民化进程，促进我国城镇化的健康发展。

《意见》进一步调整了户口迁移政策，放宽了中小城市的落户限制，将极大地促进农业转移人口在城镇落户定居。《意见》对大中小城市、特大城市如何落户提出了具体要求，明确了具体的政策，就是要兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。总的要求是，能放开的放开，该控制的控制。对建制镇和小城市是全面放开，基本没有门槛，只要有意愿、想落户，有合法稳定的住所（包括租房）都可以落户。中等城市是基本放开，门槛比较低，只要有合法稳定的住所，合法稳定的就业，有意愿落户的，都可以有序落户。对大城市，也降低了门槛。城区人口100万至300万的城市，只要有合法稳定就业，达到一定年限，并有合法稳定的住所，同时按照国家规定参加社会保险达到一定的年限就可以落户。城区人口300万到500万的城市，要适度控制落户的规模和节奏，落户的条件相对严格一些。对于500万人口以上的特大城市，要建立积分制度，建立公开透明的落户通道。目前，在我国农业转移人口中，在省内转移就业的比重超过70%，在中小城市（地级及以下城市）就业的比重超过70%，放开中小城市的落户限制，必将大大促进农业转移人口在城镇落户定居。

第二，推进公共服务均等化。

农业转移人口市民化是一个过程，这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程。从国情出发，我国推进农业转移人口市民化还应推进公共服务均等化，将社会福利与户籍剥离，让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口，能享有基本公共服务。《意见》明确提出要建立居住证制度，并将基本公共服务与居住证挂钩，必将大大推进农业转移人口公共服务均等化进程。《意见》提出，公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。在目前的近2.7亿农业转移人口中，尚不具备市民化能力、不能承担市民化成本，或没有市民化意愿的比重还很高，对于这些人如何保障其基本公共服务，一直是一个难点问题。而居住证制度实施，将在很大程度上解决这一问题，既能保障这些农业转移人口当期的基本公共服务，也为这些人群今后在城市落户定居奠定更好的基础。

第三，打通绿色通道。

《意见》相关配套政策的实施，将为上述户籍制度和居住证制度的改革打通绿色通道。

影响政策有效实施的障碍，是目前我国适应农业转移人口市民化的财政分担机制还不健全。不论是放宽落户政策，还是推进依托于居住证的公共服务均等化，核心都在于“钱”。现行的公共服务资源大多仍以常住人口来配置，不能适应人口大规模流动的要求，这直接导致地方政府、特别是外来人口比重高的地方政府，推进农业转移人口市民化的动力不足。因此，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，让农业转移人口市民化数量越多的地方，获得的财政转移支付金额越多，必将增强地方政府推进农业转移人口市民化的动力。《意见》提出，要加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。

另一个影响政策有效实施的障碍，是包括农业转移人口在内的流动人口信息不充分，调整不及时，各部门信息不能互联互通共享，不能为相关决策提供及时有效的支撑。《意见》提出，要健全人口信息管理制度，建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，这将有助于各级各地政府有效掌握人口转移和迁移信息，使财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制能真正得到落实。

（作者：国务院发展研究中心农村部研究员）

责任编辑：杜梅萍