我国公务员治理能力维度分析

胡正杰

(中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉430073)

现代人力资源理论指出,岗位差异,即不同岗位之间的非一致性。它是对企事业单位内部所有岗位,按照工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件等因素进行区分的结果[1]。随着政府改革的进一步深化,公务员制度的进一步完善,公务员不同岗位之间虽有千丝万缕的联系,但各自的工作内容、工作责任、工作性质及所需要的能力是不尽相同的,岗位间存在着较大的差异,对公务员的治理能力要求也就大相径庭。

当前,我国处于改革发展的攻坚阶段,治理能力现代化意味着国家治理从一元单向管理向多元交互共治的结构变化,但这并不会妨碍政府治理的主体地位,公务员作为政府解决各种实际问题,实现各项既定目标的具体执行人。因此,推进国家治理能力现代化离不开公务员的治理能力的提升。

一、公务员治理能力运行现状

2003年,人事部印发《国家公务员通用能力标准框架〔试行)》文件,人事部要求,各地、各部门在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中,要以标准框架为参考依据,体现通用能力的要求,并根据不同职务公务员的特点制定细化的标准。根据国家公务的公务员通用能力标准框架,部分地区也进行了实践和探索。深圳市于2005年构建了深圳市公务员能力标准框架和能力体系。江苏省于2007年对全省公务员实行“5+X”能力培训,以此来提高公务员的整体能力素质。湖北省在2010年出台《湖北省省直机关公务员通用能力席位标准(试行)》文件,标准分厅级、处级、科级、科办员四级各12项指标,要求努力提升公务员的履责能力和服务水平,为促进全省经济社会又好又快发展作出积极贡献。

美国公务员能力架构包括对变革的领导、对人的领导、结果驱动、敏锐的商业管理、建立联盟/沟通5个纬度,共27个能力指标[2]。英国政府于2005年开始实施基于PSG胜任力框架(Professional Skills for Government Competency Framework)的公务员能力建设战略行动,并于2008年以PSG胜任力框架为基础,制定了公务员能力建设的推进战略及其具体举措,整个计划由国家技能局统筹负责[3]。对比国外,我们会发现,我国的公务员能力建设在以下几方面需要我们作进一步思考。

首先,我国公务员能力框架的构建应坚持“能力本位”的原则,破除“官本位”、“权本位”观念,做到人职匹配,人岗匹配,构建科学、全面、系统的公务员治理能力维度框架。对公务员进行职位分类,明确各职位类别的公务员应具备哪些岗位能力,才能科学合理对公务员治理能力进行维度分析,使公务员的各项治理能力建设工作有据可依、目标明确。

其次,我国公务员的能力框架应作进一步的层次划分。目前,我国公务员能力架构属于通用型的,没有考虑到各类别公务员的岗位差异性,缺乏科学的分层分类能力框架。美国的公务员能力架构分为5个纬度,共27个能力指标,岗位的针对性很强,着重强调高级公务员所具备的能力[2]。而我国的能力架构是通用的能力架构,不管是综合管理类、行政执法类还是专业技术类都适用此九项能力架构。这样就缺乏针对性。对不同岗位,不同级别、领导职位和非领导职位的能力架构进行的有效合理的区分是非常有必要的。缺乏区分必将影响对整个公务员能力的培训机制,从而影响公务员治理能力的进一步提升。

再次,公务员能力要求覆盖面相对狭小,缺乏动态性,配套的道德建设体系不完善。人事部出台的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》指出,我国公务员需具备九种通用能力,即政治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、应对突发事件能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力和心理调适能力。公务员道德建设是公务员自身能力完善和发展必不可少的一部分。公务员应当是全社会的表率,“以身作则,廉洁自律”是各级公务员必备的品格,也是党和政府对公务员的起码要求。我们应将道德建设纳入公务员治理能力建设之中。

二、公务员职位分类及其特征

《中华人民共和国公务员法》规定:我国实行公务员职位分类制度,公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。《公务员法》第十四条还规定:“国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。”例如法官、检察官这类性质特殊的职务,在本文中不作具体解释。

根据上述职位分类标准,我们绘制了公务员职位分类框架如图1。

图1 公务员职位分类框架

综合不同类别公务员的职位差异,我们可以归纳出三类公务员的职位差异及职位特征,如表1。

表1 公务员职位分类及其特征

三、公务员治理能力维度划分——变化了的“冰山素质模型”

麦克莱兰(McClelland)的冰山素质模型对岗位胜任素质的构成要素进行了形象的描述(如图2所示)。“冰山以上部分”包括基本知识、基本技能,是外在表现,是容易了解与测量的部分;而“冰山以下部分”包括社会角色、自我认知、品质和动机,是内在部分[4]。

图2 冰山素质模型

根据麦克莱兰(McClelland)的冰山素质模型,结合公务员的职业特征,我们提炼出5个纬度作为各职位ust Want To Be Free类别的公务员治理能力分析框架如图3、如表2所示。

图3 变化了的“冰山模型”-公务员治理能力5个维度

表2 公务员治理能力构成要素汇总表

根据麦克莱兰(McClelland)的冰山素质模型,结合公务员不同职位类别的特征,我们构建了5个维度,分别是基本能力维、职业素养维、情感智力维、行为能力维、知识技能维。其中基本能力维是各级国家公务员进入公务员序列必须具备的“门槛”能力,属于基础型通用能力,主要指《国家公务员通用能力标准框架〔试行)》的9个通用能力。职业素养维是各级公务员对环境与各种信息所表现出来的稳定的行为特征,个人内在的稳定的品质能力,包括责任意识、团队意识、责任意识等。情感能力维是指各级国家公务员内化的处理情绪的能力,包括控制情绪能力、自我约束能力等。行为能力维是指各级国家公务员处理具体事件应具备的能力。这一维度具有很大差异,不同职位的公务员具备的行为能力维会有不同,主要包括公共服务能力、决策领导能力、培养下属能力等。技术能力维是指各级国家公务员针对不同职务所需的技术与知识,完成某项具体工作的能力,主要包括岗位相关知识、岗位相关技能、相关业务能力等。

四、公务员治理能力维度分析

综合管理类公务员是政府部门中履行综合管理以及内部管理等职责的职位的公务员。他们在国家机关中更多地担负着政治领导责任和重大决策任务,包括规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督等各项内部管理工作[5]。强调综合管理类公务员的决策性、领导性。行政执法类公务员指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。这是行政执法类职位的本质特征。强调行政执法类公务员的纯粹执行性、现场强制性等特征。专业技术类公务员一般是指政府机关中从事专业技术工作,提供专业技术保障的公务员。公务员职位分类序列下的专业技术类职位具有纯技术性、不可替代性、技术权威性等特点。综合综合管理类、行政执法类、专业技术类公务员的职位差异及其特征,结合变化了的“冰山模型”关于公务员治理能力的5个维度,我们总结出不同职位类别公务员所应具备的能代表其职位性质的治理能力如表3。

表3 公务员治理能力纬度分析分类汇总表

五、结语

十八届三中全会首次将“治理”思想纳入国家高层文件,成为引领中华民族伟大复兴、实现中国梦的总方针和行动纲领,意义十分重大。全会将“国家治理体系和治理能力”两者放在一起,作为全面深化改革的总目标。这里所说的“国家治理体系和治理能力”,实质上指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力,是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系,才能提高国家的治理能力。反之,只有提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效能。公务员作为政府具体事务的实际执行者,实现国家治理能力现代化必然要求公务员治理能力的提升。

本文在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,结合人力资源管理相关理论,进行大量的文献搜索整理工作,并根据《中华人民共和国公务员法》关于公务员职位分类标准确定不同职位类别公务员应具备不同的治理能力,以此为基础构建公务员治理能力的5维度并进行分析。研究结果表明,公务员的工作岗位和性质决定了其应该具备的治理能力,两者之间存在着正相关关系,决定不同岗位公务员工作绩效的能力结构也是不同的。因此,在实际工作中,需结合岗位需求,按照人岗匹配、人职匹配的原则,综合考虑单位、部门和岗位的要求和特点,进行公务员治理能力的培训、绩效等相关公共部门人力资源管理活动。

[1]孙宗虎.人力资源管理咨询工具箱[M].北京:人民邮电出版社,2009.

[2]祁光华.美国高级公务员的能力架构及对我国公务员能力建设的启示[J].探索,2005(3).

[3]唐亚林.基于PSG胜任力框架的英国公务员能力建设推进战略及其启示[J].中国行政管理,2011-11.

[4]温亚震.基于胜任力模型的专业技术人员管理指南[M].北京:中央编译出版社,2011.

[5]赵梦迪.综合管理类公务员职业生涯管理研究[D].大连理工大学,2009.