公共图书馆免费开放的经费困境与对策

何件秀

2011年1月26日，文化部、财政部联合下发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（下称《意见》），就公共图书馆进一步向社会免费开放提出了具体要求。在考察与分析公共图书馆免费开放实践和《意见》主要内容的基础上，我们认为，公共图书馆实施免费开放，不同程度地面临着运营经费不足的困境，要走出此困境必须推进公共图书馆现有相关体制和机制的不断创新。

1 公共图书馆免费开放面临运营经费困难

到2012年底，全国所有公共图书馆、文化馆站都在健全服务项目的条件下，实现了免费提供基本性文化服务。就全国范围来看，公共图书馆免费开放还存在一系列运营方面的困难，其中，运营成本增加和原收费项目免收或降价等原因直接导致的运营经费不足尤为突出，短时间内对公共图书馆公益性服务功能的正常发挥造成了一定影响。

免费和降价服务范围扩大导致事业收入下降。按照要求，公共图书馆取消了部分原有收费项目的收费，即取消了公共图书馆办证费、验证费、自修室使用费、电子阅览室上网费，取消公共图书馆、文化馆（站）存包费，取消了文化馆（站）群众文化艺术辅导和培训费，业余文艺骨干培训费，公益性讲座、展览收费。这部分原来收费就比较低或已经取消收费，原来收与不收是可选择的，现在是强制性规定不能收，事业收费部分没有了。另外，按照规定，原来作为创收主体部分的事业收费项目也必须降低收费标准，这里包括某些场所与设施出租费和非基本服务收费。因此，公共图书馆深度参考咨询服务、赔偿性收费和文化馆（站）的高端艺术培训服务收费也受到一定限制，而基本公共文化服务以外的公益性服务，要与市场价格有所区分，降低收费标准，按照成本价格为群众提供服务。

增加服务项目和品牌建设加大了经费支出。从全国来看，公共图书馆建设并不同步，特别是中西部经济相对落后地区的公共图书馆，原来基本性公共服务项目本来就少，按照要求，到2012年底，所有图书馆、文化馆（站）都要免费提供健全的基本公共文化服务项目，全国所有一级馆、省级馆、省会城市馆、东部地区图书馆（站）免费提供的基本公共文化服务质量和水平不断提升，形成2个以上服务品牌。从实际执行情况看，中西部经济相对落后地区的公共图书馆很难达到这个要求。

到2012年为止，很多地方的公共图书馆基础设施建设都没有跟上。从建设面积看，全国公共图书馆的面积达标率普遍偏低，特别是地市级图书馆，按照《公共图书馆建设标准》，达标率仅为25%，由于面积狭小，缺少图书阅读、书库等必要功能空间，图书馆借阅能力受到限制，难以有效开展收集、整理、研究以及读者服务工作。从文献资源看，经济发达地区的公共图书馆文献资源较为丰富，而经济欠发达地区公共图书馆文献资源也相对匮乏，东部地区平均每馆藏量为75.3万件，西部仅为25.4万件。另外，为了创新服务内容与服务方式必须增加的技术改造费用。

制定应急预案和加强免费开放的宣传需要有经费支持。免费开放毫无疑问会带来读者与服务量的增加，为了更好的应对免费开放所带来的新情况和新变化，《意见》要求公共图书馆、文化馆（站）要制定突发事件的应急预案，完善应急处置机制，确保免费开放后的公众安全、资源安全、设施设备安全。因此，公共图书馆必须制订相关预案：文献管理系统的升级与调整，包括免费开放后读者证服务功能和读者证论证系统的升级与调整；对开放场所的公众安全进行论证并实施相应的安全预案，包括制订预约排队、阅览秩序管理等预案；对重要文献资源安全进行论证，增加重要文献保护预案，确保文献安全；对馆内文献传输设备的安全性进行论证，保证服务时间段内服务质量和设备本身的安全性。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第539期2014年第07期-----转载须注名来源等等。而预案的编制和实施都需要人力物力的支持，管理成本的增加是显而易见的。

公共图书馆人力成本明显增加。公共图书馆属于公益性单位，收入来源主要依靠财政支持，而现有财政支持已经很难满足免费开放所带来的人力成本提升对经费的需求。公共图书馆免费开放后，由于服务量、项目开发、应急预案制订以及宣传工作的增加，图书馆工作人员必然相应增加，有些部门的劳动强度也会加大。

另外，当前公共图书馆服务体系的扩建和增加建设（包括分馆和文化站的建设）都需要增加经费支出。其中还包括吸纳一大批信息技术人员，这些人员以保障公共图书馆网络服务系统的稳定性和安全性为目的，实施着对文化服务网络系统的日常维护工作。而我们知道，网络信息技术人员的社会平均收入就比较高，如果公共图书馆不能提供合适的工资待遇，根本不可能留住他们。

2 公共图书馆免费开放经费困境的对策

实践表明，在公共图书馆免费运营过程中出现的经费困境，也并非不可解决，关键在于不断推进公共图书馆管理体制和服务机制的创新。

加强组织保障和立法以解决财政困局。公共图书馆免费开放的组织保障，指各级文化、财政部门要加强对免费开放工作的组织领导，将免费开放作为公共文化服务体系建设的重点工作，纳入文化建设总体规划，纳入重要议事日程，纳入财政预算。中央财政安排专项资金，重点对中西部地区的公共图书馆、文化馆（站）开展基本公共文化服务项目所需经费予以补助，对东部地区予以适当奖励。这是《意见》中规定了的，但是，由于中央财政安排的专项资金有限，在实践中怎么合理使用财政拨款和不断推进各地区公共图书馆免费开放，还得依赖地方政府各级部门的配合和协作，而这仅仅依靠一部指导意见肯定是不够的，相关立法势在必行。

以多元化、品牌服务增加收入并吸引社会资本。公共图书馆的公益性服务并不排斥多样化有偿服务，从欧美发达国家的公共图书馆发展趋势来看，在保证公益性服务的同时，发展多样化有偿服务在所难免。公益性服务提供的是基本性服务，而有偿服务满足的是基本性服务之外的多样化图书信息需求。从目前的《意见》内容看，也是允许部分服务项目收取合理费用的，比如公共图书馆深度参考咨询服务（为读者收集专题信息，编写参考资料，或者进行代查、代译、复印书刊资料等服务）、高端艺术培训服务等。

探索建立公共文化多元化投入机制，鼓励社会力量对公共图书馆、文化馆（站）进行捐赠和投入，拓宽经费来源渠道。

以信息技术创新为基础构建服务体系以降低建设成本。公共图书馆要适应信息技术本身的当代发展，在图书馆的建设过程中以信息技术创新为基础构建服务体系。借助数字图书馆，鼓励广大读者使用数字终端享受多元化公益性文化服务，相应减少物理图书馆的使用频率，相应降低物理图书馆使用成本。

提升管理能力与适当购买服务相结合以降低人力成本。公共图书馆要不断提升人力资源管理能力，创新管理体制。为此，在人事制度设计中，要按照岗位要求设置相关编制，做到因岗设人，实施竞争上岗和岗位流动制度。在工作过程中，建立具体的奖惩制度，对于服务意识强、业务精、干劲足的工作人员，给予一定的精神或物质鼓励，并与其职称评定和职务晋升相联系。只有这样建立一套既高效又有活力的管理体制与机制，才能在保证发挥公共图书馆公益性文化服务功能的前提下适当降低人力成本。

从以上分析可以看出，在认识到公共图书馆免费开放面临着建设和运营经费困难的同时，我们更要看到，通过服务体制和机制的创新，公共图书馆完全可以破解免费开放所带来的经费困局。随着公共图书馆免费开放实践的不断推进，公共图书馆公益性文化服务体系将日臻完善，其社会效果也将不断显现。

（作者单位：上海行政学院图书馆）