基于国家治理层面的我国国家审计

田璐

马克思主义国家学说认为：国家治理就是“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展” 。

一、国家治理的内容

政治治理：国家治理要不断的完善我国的政治体制，加强制度建设，更好的代表人民的利益，体现人民当家作主的民主地位，维护社会的政治稳定。

经济治理：市场是一只无形的手，自发调节各种经济主体的利益。但是，这只无形的手也有失灵的时候，这就需要国家的宏观调控。国家通过各种方法，如财政政策、货币政策、其他维护中小经济主体的法律法规，维护市场秩序、促进市场公平竞争，提高经济运行的效率。

社会治理：参与社会的主体多种多样，有政府、企业、个人等，如何协调好他们的关系是社会治理的重要内容。国家治理应该维护各方的公平和秩序，推动社会公正，使他们和谐相处、相互合作和服务。

二、国家审计是国家治理的重要组成部分

刘家义审计长指出：国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。

国家审计产生的理论基础。委托代理理论：伴随着经营权和所有权的分离，经营管理层受所有者的委托负责管理所有者的财产，为所有者实现财产的保值增值，但是由于所有者不直接参与经营管理，对经营者的行为不了解，因此在经营者和所有者信息不对称的情况下，经营者出个人利益容易出现逆向选择和道德风险，从而给所有者造成了财产损失，这就需要审计的产生，审计受所有者委托，代替所有者监督经营者的行为，对所有者负责。

在我国，人民当家作主，国家的一切财产属于人民，国家财政支出的基本原则也是“取之于民、用之于民”。国家审计的委托人就是全体人民，受托人是国家，国家审计的对象是国务院各部门、地方人民政府及其各部门、国有的金融机构、国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业、国家事业组织、其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。审计的内容是这些部门和单位的财政收支和财务收支。国家审计的目的是通过审计财政、财务收支的真实性、合法性和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、保障国民经济的健康发展的目的。2011年9月22日，中国审计学会与审计署审计科研所在北京联合召开了“国家审计与国家治理”专题研讨会。研讨会上，中山大学马骏教授认为：在国家能力与政治问责这两个关于现代国家建设的维度中，财政问题都是处于核心位置。其中国家能力包括了国家汲取和使用财政资源的内容；政治问责则只有与财政问责联系在一起，才能具有实质性内容。因此，治国即理财，是“为天下人理天下之财”，通过预算制度积极主动地约束政府对权力的使用。因此，国家审计就是通过对国家这些重要部门财政收支状况进行严格的审计，监督人民的财产是否被合理有效的利用，从而为全体人民理财。

国家审计与舆论监督的相互协调，共同促进了以德治国。审计结果公告制度在尊重社会公众知情权的同时，使审计工作及被审计单位处于舆论监督之下，起到了规范审计工作、督促被审计单位强化整改的作用。国家审计在审计结果出来后，依法公布审计结果，由于国家审计的独立性和权威性，是社会公众更具有信服力，国家审计的审计结果能够产生较大的威慑作用，在审计结果依法公布后，各种舆论和媒体都会对被审计的单位更加关注，社会舆论和媒体监督不仅从法律上对被审计单位的问题进行评判，更多的也会对被审计单位的问题就道德层面上做出回应。

要使国家审计更好的促进以德治国，还必须加强审计人员的职业道德建设，使审计人员能够敬业奉献，爱国守法。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第539期2014年第07期-----转载须注名来源国家审计是对国家财产的收入和支出进行有效的监督，她直接关系到全体人民的利益，国家审计的地位如此重要，进行国家审计的审计人员必须具有较高的职业道德素质才能更好地维护人民的财产。为提高审计结果的质量，国家审计人员必须具备高水平的专业素质，能够及时准确的分析被审单位存在的问题，从而保证审计结果更加准确、可靠地反映被审计单位的运作状况，给全体人民一个公正的交代。

三、如何才能使国家审计在国家治理中发挥更好的作用？

目前我国国家审计存在诸多的问题。国家审计是依据宪法的规定每年对国务院各部门、地方人民政府及其各部门、国有的金融机构、国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业、国家事业组织、及有关单位的财务和财政收支状况进行审计，具有强制性，本着对人民负责的态度，国家审计受人民委托，将审计结果公告于人民大众。但是这种审计往往显得有些形式化。人民作为国家的主人，自身的主人翁意识并不强烈，一方面，由于自身知识水平的限制，对有些国企、央企及事业单位投资决策并不了解，对投资项目的盈利前景更是无法预测，而董事会和监事会虽然对管理层的重大决策有审批监督权，可是他们不是国家财产的直接利害关系人，往往动力不足，因此代表人民监督管理者的职能自然发挥不够。另一方面，由于公共财产的公共性，公共财产为全体人民所有，但是全体性使得公民的主人翁态度不够积极，如果国有资产流失了，由全体人民来承担，而不是具体到个人，因此人民对国有财产的管理和运用关心程度并不强烈。基于以上两点，国家审计在审计被审计单位是往往是拿着高昂的审计费却“查不出”有什么问题。高昂的审计费最终由全体人民承担，而国家审计流于形式，在对管理层的财政收支状况进行审计时也是草草行事，不愿费力检查被审计单位的关键问题，这样国家审计不但没有降低代理成本反而增加了代理成本，这种代价最终由广大人民来承担。因此，人民群众要积极关心国家公共财产的使用状况，提高自己的主人翁意识。国家审计人员也要本着对人民负责的态度，不断提高职业道德素质和专业素质，仔细查究被审计单位存在的问题。对于政府部门、国企、央企及其他有关单位和领导干部要正确使用国家公共财产，国有企事业单位本身也要建立良好的内部控制制度，高层管理者更是要提高自己的素质，做出正确的投融资决策，以免造成国有财产的流失。

国家审计既然建立了有效的问责机制，就要“有法必依、执法必严。2012年6月1日，国家审计署发布15家中央企业2010年度财政收支等审计结果公告，暴露了三大共性问题：决策失误、违规招标、滥发福利，其中两桶油少计利润28万元，宝钢境外投资项目损失3000多万，武钢违规发福利3000多万，工商银行违规发放贷款超百亿，中国电信少缴所得税1260万，鞍钢少纳税3000多万，中国电子科技居然话3.81亿为职工买房……每年国家审计都会暴露出一些企业滥用财政资金的现象，可是我国的国家审计偏向于只暴露问题本身，而对问题的解决力度不够。郎咸平说：“国家审计真正的功用不是审计，而是问责”。在“问责”方面，对于国家审计出来的所谓的滥用国家财产的直接责任人，只是对外公布要对其进行严肃处理，至于如何处理并未向公众做一个交代。甚至有些官员在违规、违法后只是被平级调动，受处理的力度不够。这也是一些政府部门、事业单位及国企、央企每年问题不断出现，并且迟迟不能杜绝的原因。因此，国家审计的重点应该放在如何问责上面，查出问题之后，就要依法对相关责任人进行严肃处理，杜绝违规违法行为的再次出现。

国家审计要充分发挥其“免疫系统”功能，由发现和揭露问题向预警、预防问题的出现转变。国家审计的目的在于揭露问题，监督和制约国家对公共财政资源的使用权。必须对国家审计进行整改措施，突出其预防功能，防患于未然。国家审计要深刻揭露问题产生的深层次原因，使问题的解决有据可循。国家审计要揭露滥用国家财产对个人造成的严重影响和对国民经济有效运行带来的严重后果，使人们看到后果的严重性而自觉抵制违规违法行为。导致一些违规违法行为产生的原因可能是由于目前的政策、体制或机制存在缺陷，国家审计应该从大局出发，为我国的制度建设提出建设性的意见。

国家审计可以借鉴新加坡淡马锡公司管理国有资产的模式。淡马锡是新加坡政府由财政部投资组建的一家专门经营和管理原国家投入到各类国联企业的资本的公司。它除了有独特的公司治理方式（即，直接由政府公务员兼任公司董事）之外，一个对国有资产的重要监督方式就是他的“包围式审计”，它除了有国家审计、专门对公司政府官员的审计之外，社会舆论和媒体的审计也对淡马锡控股有限公司起到了重要监督的作用。在我国很多问题公司都是有媒介审计出来的，因此我们要充分调动媒介审计，使其与国家审计相互协调。随着我国经济转型的不断深入，领导干部肩负的任务越来越重，我们要监督好他们手中权力，使国有财产得到合理配置，更好地促进经济的发展。

（作者单位：北京工商大学商学院）