中国政府干预经济行为规制

程昕

摘 要：经济法视域中的政府权力是法律赋予的，政府凭借拥有的巨大的社会资源和自然资源，在公共生产过程中，对一切公私企事业部门及国家各种行业进行直接或间接的经营管理或进行宏观的调节控制的一种强制力和支配力。回顾中国政府通过权力干预经济的历史过程，出现了变异现象。而经济法因其法益目标和干预手段的特殊性，天然地具有对权力行为进行调适的能力。因此，在考量和整合多重利益范畴的基础上，构建完善的经济法规制策略是可行路径。

关键词：政府权力；干预经济；经济法规制

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0308-03

一、经济法视域中的政府干预经济行为内涵探析

（一）具有法律意义的经济法的行为

经济法规范的行为首先应属于法律行为，作为政府经济行为主体的政府及其经济管理职能部门所作出的任何经济法上的行为必然具有法律上的意义。经济学着重研究政府的经济职能影响运行的效果相比，经济法视域中的政府经济行为的效果相比，经济法视域中的政府经济行为法制化的目的。政府经济行为作为经济法上的行为，必然具有经济法上的特定意义。由于经济法具有超越民商法“私”的规定性而允许政治国家介入市民社会的特质，经济法视域中的政府经济行为也相应地被赋予补充民商法调节市场经济之不足的使命，其必然不同于民事行为的意思自治性，而更多体现为对市场主体行为的积极且主动的干预。

（二）以追求实质正义为其根本目的

以民法为典型表征的私法体系确立了“同等的人应受到同等的对待”的形式正义，它为市场中的竞争者们划定了同一的起跑线并制定了一视同仁的竞争规则，营造了一个“看似公平”的竞争环境，但却忽略了处于同一起跑线上的竞争者可能因为诸多先天不足的原因，而一开始就注定了成为落后者的结局，以及市场竞争中的强势群体有可能利用其所谓公平的竞赛规则而做出排斥异己的实质不公平的行为。这种“法律对人的一视同仁，在权力、智慧、个人幸福等实际上的不平等的状况下，只能使不平等变得天经地义，甚至加深这种不平等。”[1]尽管现代民法已经出现趋向实质正义的自我改造，但无法超越其意思自治的规定性，否则将使自身面临消亡的危机。而经济法由于其产生伊始就肩负着修正民商法自身缺陷所带来的弊害，因此，经济法视域中的政府经济行为必然要以实现社会领域内的实质正义为己任，其理念是：每个社会成员，仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受每一个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会[1]。因此，经济法上的政府经济行为偏重于不同情况下予以区别对待，“既要允许优者胜，又要保障劣者存，既要鼓励增强强者，也要扶持提携弱者，既要使好的锦上添花，也要对坏的雪中送炭”[2]，从而使得各个主体都能各得其所，共同发展。这种实质正义观还体现为政府经济行为手段的丰富多样性，即政府对经济运行过程的干预行为“既包括直接的政府管制行为，又包括间接的调控行为；既包括权力手段，又包括非权力手段”[3]。总之，经济法视域中的政府经济行为一改民事行为追求形式正义的机械刻板，转而以“对于特定主体而言在形式上、表面上不公正但求达到结果和实质公正”[4]的实质正义为其追求的根本旨趣。

二、中国政府干预经济行为的变异

（一）政府干预经济行为的低效率

首先，政府决策难以达到帕累托最优，从决策动机和倾向来看，政府部门决策的出发点是部门利益，是在尽可能减少个人风险和责任、降低个人成本的前提下争取预算的最大化，通过满足各方要求来凸现政绩。不仅如此，政府还有追求更大权力的强烈的政治偏好，政府在考虑经济问题时，不完全是从效用最大和利润最大化的原则出发，而是首先着眼于一些政治目标，这样，政府的决策就不一定是客观存在的诸多方案中的最优选择。

其次，政府活动缺乏成本——收益机制，既无成本压力，又无收入动力，缺乏降低成本、增加收益的激励。在市场活动中，市场主体活动的成本和收入是相互联系的，正是这种联系给市场主体以激励，使其优化资源安排进而实现利润的最大化。而在政府活动中，这种机制已不复存在。因为政府部门活动的支出源于公共资金，具有非价格来源的特征，且这种资金缺乏明确的利益主体，由于没有产权约束，政府部门在活动时，根本不必担心成本问题。再说，政府活动又无具体利润要求，而降低成本的努力不仅得不到回报而且还会影响政绩和今后的预算。因此，政府部门的活动大多不计成本，不会主动节约成本。即使计算成本，也很难做到精确，这就造成公共产品超量供应，政治产品过剩，社会福利费用过高，导致社会资源的浪费。

最后，政府权力的垄断性和政府组织活动的内部性也会导致政府行为的低效率。政府活动是在无竞争的条件下进行的，不可能有两个政府或政府中两个相同职能的部门同时活动，政府的活动、行为缺乏竞争机制的激励和鞭策：同时，由于政府活动的垄断性，人们既无法直接衡量政府的效率，也难以真正有效地监督政府。在这个社会里，除了作为干预、调控主体的政府自己外，没有任何机构行为的效果进行验收，也没有哪个机构对这些政策效果进行明确的、独立的、公正的经济分析。这种缺乏竞争和约束的政府行为必然导致低效率[5]。

（二）地方保护主义

作为独立的经济利益主体，各级地方政府出于地方利益的考虑，运用行政权力，以排斥、限制所辖市场竞争的行为，又称地方保护主义、地区封锁，这种垄断具有明显的地区性特点，其表现形式多种多样。如在商品流通方面，地方政府及其所属政府部门滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场；在生产要素方面，地方政府往往通过各种手段限制本地资金、资源、技术和人才外流，对外地企业需要的本地资源设关卡，对本地企业所需要资源则采取低价政策；在企业竞争中，地方政府对本地企业实行特殊的保护政策，而对外地企业，则设置种种壁垒，限制其进入本地市场，使外来的生产者很难在本地不受歧视地生产经营；制定有利于本地企业、妨碍外地企业和产品的技术标准、认证制度、卫生检验疫制度，使市场封锁合法化。通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人不平等的待遇等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。endprint

（三）政府越权干预市场主体经济活动

政府越权干预包括行政机关对企业经营自主权的干预，也包括对其他非营利组织和个人活动自由的干预，政府越权干预的特点是政府限制市场主体的经济活动，使经营者丧失了经营自由和竞争自由，消费者丧失了选择自由。实际经济活动中存在的限定出租汽车公司择车、指定建筑项目的承包者等，都鲜明地反映了这一特点。政府的强制性交易行为往往和地方保护相联系，强迫消费者购买某种产品，限制经营者的经济活动，其目的往往为了保护本地的某些企业。

政府的强制交易行为是中央政府部门、地方政府或其所属部门利用行政权力，限定或变相限定他人只能将商品出售给自己、自己指定的经营者，或限定他人只能购买其指定的经营者的商品（服务），从而排挤其他经营者进行公平竞争的行为。在现实经济生活中主要表现形式有：（1）明确规定在行政辖区范围内只能将某些非指令性计划产品销售给指定的企业。（2）限定客户和消费者购买行政部门关系户的商品。（3）限定客户和消费者接受指定单位的有偿服务。（4）行政部门在市场主体服务时，强制搭售某种商品。（5）为推销指定企业的产品而阻挠、破坏他人达成交易等[6]。

三、政府干预经济行为的规制

经济法对政府融入经济社会生活而产生的法律调整需求予以回应，实现政府与市场的共同进步，契合公私融合的时代规律。将政府行为的求利性纳入法的框架内加以规范，是经济法生成和不断创新的最权威和最理想的选择[7]。

（一）考量和整合多重利益范畴，确立政府公共利益最大化的职能目标

在“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的民生诉求背景下，以服务社会为目标的公共利益最大化是政府职能的唯一落脚点。要充分发挥经济法的规控功能，在理念导向上必须明确以下几点：第一，政府行使职权必须克服“政府有限理性”，秉承正义所囊括的自由和公平精神，以社会整体福利推进为标尺，对所保护的社会公共利益必然大于所侵犯的少数人的个人利益。政府在执行公共政策时，必然需要寻找不同群体的利益均衡点并加以考量和整合，以促进公共利益最大化，推动整个社会的发展。第二，对政府主导型发展模式的路径依赖，决定了必须以经济法规制、约束政府的经济行为，从源头上预防政府滥加干预于市场主体的经济活动，从而谋取非法利益。中国政府的干预行为涉及多重利益范畴——行为主体（各级政府和部门）、类型复杂化目标群体及社会公众等主体的利益。在实现公共利益的过程中，政府不能直接从事市场活动并追逐利润，只能合理安排调控和规制措施，满足社会公众的公共服务需求[8]。

（二）构建完备的权责利制度规范，完善公共利益追求下的经济法律制度

法律是权力约束的基本力量，在现代法治语境中，任何公权力的行使均须受法的支配。通过汇总不同利益聚集点，可以构建完备的权责利制度规范体系。（1）厘清政府的权力边界，理顺各层级政府和各行政部门之间的利益关系，形成合理的利益格局。通过法律机制来规制政府的权力行为，使政府行为被限制在法律规定的范围之内。第一，权力界限法定。政府必须在法律授权的范围内按照法定程序行使职权，不得借助行政法规、规章或其他文件为自身拓展权力领域。第二，利益关系重塑。按照“事—责—权—利”的逻辑思路，合理调整政府管理体制，建立层次明确的利益布局。（2）科学划分政府事权，合理确定财政收支划分，完善现有财税法体制。能否实现经济社会良性均衡发展是衡量制度成败的准则，在财政法层面，若要实现间财政关系的规范化，必须科学规制政府财政汲取能力，实现政府间财政关系的法治化。具体而言，应加强《预算法》的修订和完善，并制定《政府间财政关系法》，将“实质合理化”与“社会妥当性”注入财政体制内[9]，调节各地经济均衡发展、生态环境、社会利益的大致均衡和改善。首先，充分利用税收立法权实现政府的资源配置，收入分配及经济发展平衡职能。其次，征税权力的配置应秉承“财权与事权相统一”原则，以中央政府为主导并赋予地方政府相应的征税权，确保地方政府职能实现[10]。在税率结构的安排方面，合理搭配比例税率和累进税率，有效抑制投资者的投机冲动和消费者的消费结构。（3）完善政府干预方式，规范市场监管秩序。在市场经济条件下，政府通过对微观经济主体的规范与制约，对特定产业和微观经济活动主体的准入与退出、资质、价格等方面进行调整。鉴于信息在市场中具有非对称性，经济法可借助于“委托—代理框架”，合理设计规制者和被规制者（调控者和被调控者）的信息结构约束条件，用最优激励机制解构双方的行为并引导其策略选择，从而为政府职能的具体实现提供更有效的制度平台。

（三）重视中间层组织建构，重塑行业协会和政府职能的分工与制约关系

具有权衡利益之力的中间层组织是推动经济社会发展的一支不可忽视的“民间动力”。“当政府进一步转变职能，在实现从全能型政府向服务型政府转变的过程中，把更多的服务递送给民间非营利性组织包括专业性社团时，一个国家与社会相互增权的局面是可以期待的。”[11]这一建构的核心是协商民主下的利益表达机制的完善。在协商民主环境中健全利益表达机制，能够缓和权利和权力的冲突，接通私人自主与公共自主的线路，从而实现个人人权与人民主权之间的良性互动[12]。经济法确认自由的表现形式之一，是在约束政府权力的同时，使公民享有广泛的参与性权利，并创造环境和条件，促进这种权利的实现和扩展。因此，通过立法确立经济社会多维监督主体的资格，凝聚社会力量以发挥监督优势，政府也能将广大民众纳入到管理资源体系，弥补管理资源匮乏之不足。

在经济管理领域，对于行业协会的经济法主体地位已基本达到共识。行业协会有其的合理性，可以防止政府经济决策的异化。虽然经济决策权由国家统一实施，“但由于行业协会的建构与发展，客观上要求国家必须将其一部分经济决策权在其行使时受到行业协会的制约，由此便改变了国家权力在经济决策方面一统天下的格局，并在一定程度上实现了民主对权力专制的反对。”[13]首先，重构行业协会和政府职能的分工与制约关系。在立法中，应在尊重市场自发调节的基础上，进行专门行业协会调制，并强化政府的指导性调控。厘清政府与行业协会的职权界限，完善和调整相关行业协会法律制度，明确行业协会的法律地位，更好地发挥其在纠正政府行为偏离、缓解社会矛盾、应对市场扭曲等方面的突出功能[9]。endprint

四、结语

政府干预经济行为和经济法终极目标方面均表现为实现社会秩序，引导或促使政府在较完善的法制构架下更有效地处理公共性和自利性的矛盾。在市场领域中，促使市场主体行为的内在动因是人性中的“求利”因素，那么，政府通过对各种利益的科学认知，变成为经济法以“整体主义”思考社会利益的具体实现措施[14]，协调各种利益关系的经济法律制度的构建，更是经济法功能发挥的关键。作为国家干预经济之法，政府的作用比较突出，多向度的经济法立法供给和干预行为，有助于形成对市场失灵和政府失灵双重控制机制，充分尊重市场的个人自由、经济自由本性，多维度地政府利益进行法律规制，最终实现社会整体自由和经济主体的实质自由。

参考文献：

[1] [美]彼德·斯坦等.西方社会的法律价值[M].王献平，译.北京：中国人民公安出版社，1990：84-86.

[2] 邱本.自由竞争与调控—经济法的基础构建与原理阐析[M].北京：中国政法大学出版社，2001：353.

[3] 吕忠梅，陈虹.规范政府之法—政府经济行为的法律规制[M].北京：法律出版社，2001：115.

[4] 史际春，邓峰.经济法总论[M].北京：法律出版社，2001：15.

[5] 郭哲.政府干预经济机制研究[D].长沙：湖南大学博士学位论文，2007：69-70.

[6] 郑鹏程.行政垄断的法律控制研究[M].北京：北京大学出版社，2002：56.

[7] 李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式[M].成都：四川人民出版社，1995：29.

[8] 刘大洪，郑文丽.政府权力市场化的经济法规制[J].现代法学，2013，（3）.

[9] 冯果，李安安.中央代发地方债券的经济法分析——兼论政府间财政关系的法治化进路[J].广东社会科学，2011，（4）.

[10] 王鸿貌.税法学的立场与理论[M].北京：中国税务出版社，2008：150.

[11] 顾昕，王旭.从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变[J].社会学研究，2005，（2）.

[12] 高鸿钧.通过民主和法治获得解放——读《在事实与规范之间》[J].政法论坛，2007，（5）.

[12] 鲁篱.论行业协会自治与国家干预的互动[J].西南民族大学学报（人文社科版），2006，（9）.

[14] 刘大洪.经济法学[M].北京：中国法制出版社，2007：29.

[责任编辑 陈 鹤]endprint