浅谈太原城中村改造中的二元体制及破解

刘惠君

摘 要：自2003年启动城中村改造，太原始终进展不快，这与其二元管理体制及其内在困境有着不可分割的联系。分析这种困境，并对造成城中村改造中的各种矛盾进行探讨，对破解这种困境亦做出一些探索。

关键词：城中村改造；二元体制；困境破解

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0214-02

随着各地城市化的快速推进，城中村成为阻碍城市发展的重要因素之一，山西太原亦不例外。根据《太原市城市总体规划》（2008—2020），2020年太原市中心城区城市建设用地规模为360平方公里，此范围内共有城中村154个，现有村民77 634户，总人口约35.6万人，土地面积约为286.2平方公里，建设用地89.9平方公里，未利用地约21.2平方公里，掌控了太原城郊可开发用地的绝大部分。然而，太原市城中村改造却困难重重，自2003年太原市启动城中村改造，至2013年已经过了整整十年，太原市城中村仍有146个[1]， 城中村改造进展缓慢，与城市发展和人们期望有着巨大差距。

一、城乡二元体制与太原城中村改造困境

城中村改造难以推进，与现实存在的许多问题密切相关，其中城乡二元管理体制是一个重要方面，而对于太原来说，这个问题显得尤为迫切。比起全国许多城市，太原市城中村改造已经落后，土地资源饱和，发展后劲受制，这对其招商引资、争取新项目落地及尽快实现产业转型，提高发展水平，以辐射周围，带动山西经济的目标都造成了严重阻碍。如何在现行体制和制度下寻求突破，解决城市化过程中社会转型和制度深层障碍之间的矛盾，妥善处理和安排政府、社会和农村集体三者之间的关系和利益，是人们急需解决的问题。

总体上说，城中村问题产生的根本原因就在于城乡二元的政策与管理体制，这种体制造成了城乡之间的各种对立与矛盾，以及城中村改造中的种种困难。中国《宪法》规定，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式。“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同时，《土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。由此形成了中国城乡土地二元制度的基本格局，由政府对土地资源的使用和配置进行高度集中的严格管理，凡农业用地转为非农建设用地，必须通过国家征收或征用，城市发展对建设用地的需求依法只能通过将农村集体土地征收为国有的方式，再区别不同的建设项目或行政划拨，或出让、转让。

而太原市随着城市化进程的不断加快，原有中心城市规划调整后的城市规模不断扩大，城市建成区不断向外扩张，转型发展和二、三产业的急速增加，对于用地也有着愈来愈大的需求。城市土地资源的匮乏，使得新增用地靠大量征收、征占农村集体土地尤其是耕地来满足，越来越多的近郊区村庄被纳入城市范围。但中国长期存在的城乡二元结构，则使城中村开发投资大，解决城中村改造所涉及的规划、拆迁和农民生活就业和社会保障等问题，亦是一笔巨大的开支，同时夹杂者管理和制度等方面的诸多矛盾，由此早期的开发建设中，为了降低补偿成本，政府大多只征用农用耕地而避开了“城中村”的规划、建设和管理，导致了城市迅速发展的同时，失地农民却仍然留在原居住地，村落成为被城市建筑包围的“都市村庄”即城中村，成为了太原发展进程中无法回避的社会问题。“城中村”的不断被纳入城市，导致了政府管理十分困难，同一个城市有城市居民小区又有“城中村”，同一社区内有居民又有村民，再加大量的外来暂住人口，因而体制不顺，职责不清。依据现行法律，城中村农民享有无偿占用，支配责任田和宅基地权利，自然以地生财，太原城中村土地资源早已不再从事农业生产，而是在总体上以居住用地和二，三产业用地为主，城中村集体经济组织以撂荒责任田出租土地开店办厂收取租金，村民则利用宅基地建多层廉租房出租给外来经商打工人员从中获利。由此使城中村经济发展迅速由第一产业向第二、三产业转移，多数城中村传统机理已经破坏，表现为非农化、混杂状和无序性。在管理体制上，村民委员会组织依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，居民委员会组织依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。村、居管理体制完全不同，居委会作为城市的基层组织，在城市管理、社区服务、社会救助等方面发挥着重要而积极作用；而村委会在城市建设和管理中发挥的作用则相对较弱，导致“城中村”和城市社区管理形成矛盾和冲突，甚至管理缺失。

土地制度的核心是土地产权制度，它包括所有权、使用权、收益权和处置权。而在中国农村，集体土地的所有权界定则很不清晰。中国宪法规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但现行立法并没有界定哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。土地所有权的权属不清，因而主体地位亦相应模糊，政府的管理亦难到位。按照中国《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。《物权法》规定 “属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。但村民委员会是村民自治组织，却不具有法人资格，亦无权行使土地处置权。在这种城乡土地二元制下，相对来说城市国有土地转让有着一定的自由和较为完善的转让市场，而集体土地则不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后由政府出让开发；同时农民作为集体组织的成员，并不拥有对集体土地的所有权，没有土地产权的主体地位，亦没有法律意义上的相应权利。这就造成地方政府可以任用法律赋予的征地权力，利用其对“公共利益”的解释权和征地补偿安置政策的制定权，通过低价补偿征用土地，除安置村民及公共设施和绿地建设所需土地外，其余均由政府储备，并有权挂牌出让获取土地出让收益，低价征地，高价卖地，获取巨大的经济利益。一些地方政府利用这种农业用地征收出售间的差价大获其益，地方政府以地生财，土地出让收入最高甚至占到了地方政府年度财政收入的60%。城中村的建设用地也为村级组织带来了不菲的商业利益，也在不少地方侵犯农民权益，甚至时常有在村民尚不知情时，土地已被村干部出卖的情况。这种状况一面为政府提供了极大的牟利空间，另一方面则损害农民利益并加大了农民和政府之间的对立情绪，同时亦增大了城中村改造的难度，使之很多人对城中村改造缺乏配合。endprint

二、二元体制的破解探析

由于相应法律的缺失，全国各地的城中村改造差异很大，太原市城中村改造在很长时期内由村集体自我改造占据主导地位，缺乏统一计划、统一规划、统一拆迁、统一招商，加上对开发建设缺乏有效监管，地方村委侵害村民权益，以权谋私的情形便更为常见，一些城中村出现了只建不拆、只售不安置的现象，一些村集体更由于自身实力不够，开发建设的住宅、商铺等标准差、档次低，各类小产权房充斥，频繁引发社会问题，改造成效亦相应较差。因而对于太原城中村，创造良好制度环境和平等、顺畅的政策法律氛围，以实现城中村的尽快改造，推动它的可持续发展，目前已是迫在眉睫。而破解这种二元困局，又是解决这个问题的关键所在。

城中村改造的主体是村民，目前，全国很多地方都在进行城中村改造，不少地方已经取得了突出成绩，太原正好抓住机会，充分利用自己省会城市，人才充足，民间资本亦有一定财力的优势，解放思想，学习和借鉴别人的长处，实现城乡土地制度一元化，促进城乡均衡发展，逐渐改变土地二元所有权制度。而要做到这点，就要首先改革目前土地征用制度与二元土地市场，以市场价值来确定公正的补偿，实现城市建设用地市场与农村土地市场的一体化，使农村集体土地和城市建设用地“同地、同价、同权”，国家征收农村土地必须与购买城市建设用地一样，按照市场价格购买农地使用权，使失去土地的农民能得到与土地市场价值相当的补偿费用，从而规范政府对土地的征用行为，同时消除村委会侵犯农民土地权益、拿农民集体土地进行权钱交易、以权谋私的渠道。南方一些城市在这些方面已经有了一些很好的尝试，当地政府让利于民，积极扶持民间企业和民营发展，鼓励民间投资，减少城乡差别，逐渐实现城乡一体，已经取得了突出成绩，很多沿海较为发达地区如珠三角、长三角等地，已经分不出城乡之间的差别，也相应较快地缓解了城中村问题困境。因此太原市应当加快实现城中村在户籍、土地、行政、集体资产等方面的管理，实现由二元向一元体制的过渡和转变，将农村集体经济组织的村民转为城市居民，撤消村委，建立城市的社区居委会，将原由村委会管理的集体经济实体转制为由集体法人股东持股的股份制企业（公司）。法律要明确规定各产权主体的权利与义务及实施细则，促进土地使用权的流转，从而实现土地资源与其他生产要素的优化组合；确定国家、土地管理部门、地方政府、农民对土地的权利，将村委会的职责与农村土地相分离，成为纯粹的社区组织，以确保城乡一元化的实现，使农民与城市居民拥有同样的土地权益。这样就能够打破城乡二元分割，缩小城乡一体化外在的差别，同时实现产业互补、政策的平等和待遇的一致，从而集聚产能，政府通过实现各项政策的全面配套，进一步提高招商引资的水平能力，还要注重发挥当地的优势和开发当地的潜能，充分利用本地与外面的各种资源，处理好政府和民间的关系。只有以这样开放、包容、大气的胸怀，才能更有利于太原招商引资，提升城市品质并带动其迅速发展，有利于太原经济的崛起、社会的进步和体制改革的深化。

参考文献：

[1] 太原市城中村名录[EB/OL].山西省建筑装饰网，http：//www.sxbda.cn/NewsPage.aspx？id=3969.

[责任编辑 王晓燕]endprint