长三角区域碳排放交易计划的体系设计——基于美国区域温室气体减排计划的启示

(浙江工业大学绿色低碳发展研究中心，浙江杭州310023)

当前，全球碳市场快速发展，2011年全球碳交易额达到1760.20亿美元①世界银行在《全球碳市场发展形势与趋势2012》报告中，由于采用新的核算方法，将2010年全球碳市场交易额由原来的1419亿美元修改为1591.91亿美元，并将2011年全球碳交易额确定为1760.20亿美元。，全球范围内碳排放权的产权化、市场化与金融化趋势不可阻挡，碳排放权这一新兴商品的重要性日益显现，建立我国碳排放权交易市场势在必行。在无法做到全局性强制减排时，我国可以采取推动某一地区先行强制减排的思路，建立区域性碳交易市场是我国当前面临的必然选择。为了突破单一省级区域的行政界限，使试行更有参考价值和全国推广的意义，我国碳交易体系建设应该走“先区域性试点，后全国统一推行”的道路，这也是省级区域试点的进一步拓展与全国碳交易试行的进一步推进。

一、碳交易：以市场机制构建温室气体减排动力

在环境政策领域，政府环境治理工具由传统的“命令—控制”方式向引入市场化手段转变；环境治理范式由传统的“政府—企业”单一机制向“国家—市场—社会”合作治理机制转变［1］，开始注重发挥市场机制在环境治理中的作用，碳交易、碳税以及碳基金等市场化减排手段日益受到国际社会的高度重视。由于碳交易与《京都议定书》的减排框架相一致，并且其在减排方面具有较高的灵活性，所以在各国的政策实践中，相比于碳税以及其他减排手段，碳交易更受青睐，成为全球温室气体减排政策工具的首要选择以及国际社会应对气候变化的重要制度框架。

作为一种资源类商品，碳排放权是温室气体排放权的统称，是人为设定的一种反映环境资源稀缺性的产权概念［2］。碳排放权的资源化过程就是要明确碳排放的产权。碳排放权的价值发现以及碳排放的产权确立为排放交易的实施奠定基础。碳排放产权的确立来自两方面因素:一是温室气体排放总量控制背景下，排放权稀缺性使得其重要性与价值日益显现；二是碳排放行为的外部性，需要通过界定产权与市场交易机制来解决。

碳排放权交易是一种通过发挥市场机制的作用来提高环境资源配置和利用效率的减排工具，即通过界定产权的方式将温室气体排放成本内部化，促使企业自主减排。作为温室气体减排的一种长效机制，碳交易能够通过发现碳价格、激活碳市场潜力，以较低成本实现温室气体减排目标，从而更好地解决全球气候变化问题。自1997年《京都议定书》设立碳排放交易这种市场化减排工具以来，各个国家或地区相继推出并实施碳交易计划，2005年全球最大的碳交易体系——欧盟排放交易计划(EU ETS)正式实施，对全球碳市场发展产生深远影响。区域性碳市场方面，2009年美国第一个区域性总量控制型碳交易计划——区域温室气体减排行动(RGGI)正式实施，加州总量控制与交易计划也于2012年正式运行，2011年11月中国国家发改委正式批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点，截至2014年6月，我国7个试点省市全面运作，并已形成各自比较完备的交易体系。当前中国、印度、俄罗斯等国家或地区正积极探索建立碳交易市场，将为全球碳市场发展注入动力。Hepburn乐观估计，到2050年碳排放交易对全球温室气体减排的贡献将达60%-80%［3］。

二、他山之石：美国区域性温室气体减排计划

区域性温室气体减排体系构成美国温室气体减排的重要特征，当前，美国已经或正在建立的区域性碳交易计划包括:美国区域温室气体行动(RGGI)、西部气候行动倡议(WCI)、中西部温室气体减排协议(MGGA)以及加州总量控制交易计划为代表的强制性区域碳交易体系①芝加哥气候交易所也属于区域性排放交易体系，但其属于自愿性的减排机制，不属于总量控制-交易。。其中RGGI与加州碳交易计划已进入实际运作阶段，并且是发展最成熟的区域性碳交易计划。其余几个都试图在未来几年中建立一个区域性、多领域的总量限制和交易体系［4］。

(一)美国区域温室气体行动(RGGI)的运行机制

美国区域温室气体行动于2009年正式生效，是美国第一个强制性的区域总量控制与交易体系。RGGI的行业覆盖范围主要是电力生产行业，区域内使用化石燃料发电且超过25兆瓦的电厂，均须加入RGGI。美国区域温室气体减排计划运行体系与制度设计主要包括以下内容:

1.法律基础与组织体系。“谅解备忘录”和“标准规则”是RGGI得以确立的法律基础。“谅解备忘录”对RGGI的形成和施行发挥着重要作用，备忘录各签署州承诺共同研究碳交易体系的“标准规则”。“标准规则”经多次修改调整，于2008年12月31日正式发布，明确了RGGI的适用范围(管制对象)、总量控制规模、配额分配、监测与报告机制、灵活履约机制及碳抵消等内容。

2.总量控制。RGGI基于覆盖区域内发电行业二氧化碳历史排放数据、潜在的排放源等，确定碳交易计划的总量控制。RGGI在第一阶段(2009-2015年)年度排放总量为188076976短吨(约合1.7亿吨)。第二阶段②根据RGGI最新标准规则，2014年RGGI配额上限为9100万短吨CO2e，2015-2020年配额每年降低2.5%。(2015-2018年)，总量控制将每年减少2.5%，4年减少10%。

3.配额分配模式。配额分配模式包含配额的分配额度以及分配方式。RGGI碳排放配额的初始分配分为两个层次③Design elements for regional allowance auctions under the regional greenhouse gas initiative［EB/OL］.(2008-03-17).http://www.rggi.org/docs/20080317auction_design.pdf.:一是将整个区域的配额分配到各州，各州之间配额的分配主要是基于各州的历史碳排放水平，并根据用电量、人口、预测的新排放源，以及协商情况等因素进行调整；另一层次是将各州的配额分配到各电厂④Auction design for selling CO2emission allowances under the regional greenhouse gas initiative(final report)［EB/OL］.(2007-10-26).http://www.rggi.org/docs/rggi_auction_final.pdf.。在分配方式上，RGGI是全球首个、也是当前最大的采取拍卖方式分配配额的总量控制与交易计划，以拍卖的方式进行初始配额的分配，配额的拍卖以每个季度为单位举行。配额拍卖每季度举行一次，初期采用单轮竞价、统一价格、密封投标的方式进行拍卖［5］，后期可以采用多轮竞价等方式，且初次拍卖设定最低价格，约为1.86美元/配额。

4.碳抵消机制(offset)。为了提高交易计划的灵活性，RGGI设计了碳抵消机制，允许管制对象使用碳抵消配额履行自身的减排义务。其中，RGGI允许的碳抵消项目包括:垃圾填埋气(甲烷)的捕捉和销毁；输电和配电装置中的SF6排放减量；造林吸收或封存的CO2；降低或避免天然气、石油或丙烷终端燃烧排放的CO2；农田粪肥管理避免甲烷排放。为了规范碳抵消行为，一方面，RGGI设立独立的碳抵消项目核证与监管机构，并严格规范碳抵消项目的申请、认证以及登记程序，对于违反抵消项目规定的，管制机构有权取消或注销抵消配额。另一方面，RGGI规定碳抵消项目的使用不得超过管制对象履约义务的一定比例，目前该比例为3.3%。

5.其他柔性机制。这是RGGI为保证碳配额交易市场的稳定性，防止配额价格的剧烈波动而设立的预警机制，主要包括安全阀机制与碳抵消触发机制。安全阀机制主要解决初次分配可能导致的碳价过高以及市场供求失衡导致的碳价剧烈波动问题［6］，该机制下管制对象的履约期限将由3年延长至4年；碳抵消触发机制是为防止配额价格剧烈波动的另一个柔性机制，RGGI允许管制对象采用一定比例的碳抵消项目，该比例可以依据碳市场价格进行适度调整。

6.监测、报告与核查机制(MRV)。MRV机制是碳交易体系顺利运行的重要保障。一方面，管制对象要按照RGGI的规定安装符合要求的监测系统［7］，并按期限完成监测系统的验证性试运行，如果不能在规定期限内完成检测系统试运行的，将按照二氧化碳最大可能排放值进行记录和报告，管制对象需要按季度向管制机构报告监测数据；另一方面，RGGI引入统一的碳排放交易平台，即二氧化碳配额追踪系统(COATS)和独立的第三方核证与监督机构，对初级市场的拍卖和二级市场中市场交易行为进行监督、核证［8］。

(二)美国区域温室气体行动(RGGI)的启示

RGGI所获得的收入主要投资于节能技术研发、可再生能源以及清洁能源开发利用，大力支持区域内能源结构优化以及低碳能源技术发展①其中，70%以上的收入用于区域内能源效率提升以及清洁或可再生能源开发利用。。RGGI对美国新英格兰以及中大西洋地区各州居民家庭、农场、小型商业公司以及工业企业均产生深远影响，带来巨大的经济、环境与社会效益。

美国区域温室气体行动作为美国最早以及较成功的区域性碳交易体系，其制度设计对我国长三角地区碳交易体系设计提供借鉴:(1)健全的法律以及制度体系是碳交易计划健康运行的重要保障。“谅解备忘录”和“标准规则”是RGGI得以确立的法律基础，健全的信息监测、报告与核查机制(MRV)保障了排放交易计划的健康运行。(2)总量控制是实施碳排放权交易的基础。自上而下的总量控制与交易是碳交易计划的最佳选择，应该科学合理地设定总量控制目标。(3)历史排放与未来排放(预测)相结合，科学定价与民主协商定价相结合是初始配额的基本原则。(4)碳排放权配额分配模式决定碳交易的价格变动。RGGI全部以拍卖方式分配配额，配额的免费发放影响碳价格形成机制，随着排放交易的推进，配额发放应该转向以拍卖为主。(5)碳价是碳交易计划的核心。要特别重视碳市场的健康运行，借鉴RGGI设立安全阀触发机制等预警机制，防止碳价的剧烈波动。(6)要高度重视碳交易体系设计的灵活性。灵活机制提高了管制对象的履约能力，降低了履约成本。碳交易计划可以采取设立碳抵消机制、与其他碳市场的有效衔接以及配额透支与储蓄等柔性机制，当然对于灵活履约机制的规范也是不可少的。

美国独特的政治、经济制度造就了美国区域性的碳交易体系，我国碳交易体系的设计要立足我国国情。行业覆盖方面，RGGI只纳入了电力行业，随着排放交易计划的实施，应该逐步将区域内其他高碳行业亦纳入进来，以提升碳交易计划在减排中的突出地位。此外，以拍卖方式进行配额分配是RGGI的重要特色，但考虑到企业成本与参与积极性，初始配额应该免费发放与拍卖相结合，随着交易计划推进，拍卖比例再逐步提高。

三、区域试点：长三角区域性碳排放交易计划的构想

本文关于长三角的概念主要界定为江浙沪两省一市行政区。2012年，长三角地区常住人口约1.56亿，地区国内生产总值达到10.87万亿元，约占全国21%。

(一)区域性碳交易试点是中国实施碳排放交易计划的必由之路

我国各地区经济和社会发展水平差异较大，呈现出明显的结构性特征，短期内难以建立全国性统一碳市场［9］。中国仍处于工业化快速发展阶段，温室气体排放总量处于上升过程(到2030年左右，中国的温室气体排放总量将会出现拐点①世界银行以及厦门大学中国能源经济研究中心普遍认为中国的碳排放水平将在2030年左右开始下降。)，因此当前强制性总量控制的碳交易体系在全国范围内难以实现，设定全国统一的总量控制目标，则难以满足我国经济社会发展的基本需求。

中国的区域性经济社会发展不均衡决定碳排放交易体系应该是逐步展开的过程。中国经济社会发展呈现明显的区域性差异。中西部地区地产业结构主要是以传统型碳密集产业为主，尤其是中国的能源行业主要集中于中西部地区，而经济社会发展的主要潜力在于中西部地区的发展，因此，全国性总量控制无疑会对本地区的经济社会发展造成巨大冲击，并影响到中国区域经济发展的战略布局。

区域性碳交易试点能够避免因为机制设计缺陷所带来成本浪费，同时为全国碳交易计划的实施积累经验。尽管国外碳交易发展的实践证明其可行并具有良好的经济社会效益，但是，碳交易在我国是否具备实施条件以及如何结合我国的实际情况进行碳交易的制度设计，应当通过区域性碳交易试点来总结经验、发现问题，探索出中国特色的碳交易体系。

(二)实施碳交易计划是长三角地区低碳发展的必然要求

实施碳交易计划是长三角地区转型发展的必然要求。经过持续多年的快速增长后，长三角地区经济社会发展正进入转折点，发展速度开始减缓，各种结构性、体制性矛盾开始显现，要素成本不断上升，资源环境约束加大，经济增长效率低下，难以维持经济持续高速增长，必须改变原有的粗放型经济增长方式，实现经济的转型升级，全面推进现代化在经济、社会、政治、文化、生态五个领域的协调发展［10］，要求建立碳排放交易市场。

实施碳交易计划是长三角地区节能减排的必然要求。2011年，长三角地区能耗总量占全国16%左右，2005-2011年能耗年均增速为7.19%，高于全国水平(表1)，单位GDP能耗(亿美元)是世界平均水平的2.3倍，长三角地区仍处于“高碳增长阶段”。2011年10月国家发改委公布我国各地区“十一五”节能减排完成情况以及“十二五”时期节能减排任务②资料来源:中华人民共和国国家发展和改革委员会网站:http://www.sdpc.gov.cn/hjbh/jnjs/default.htm.，并对各地区“十二五”节能形势进行预警，其中江苏与浙江“十二五”时期节能形势极其严峻，被列为一级预警。根据国家节能减排要求，“十二五”期间，长三角地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降19%，单位国内生产总值能源消耗下降18%③国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知:http://www.gov.cn.，长三角地区必须将产业结构调整、能源优化与市场机制减排等途径相结合，建立碳排放交易市场。

建立长三角碳交易体系具有重要的试点意义。目前中国以省级行政区为单位开展碳交易试点，虽然有利于降低排放交易计划制度设计以及实施的难度，但不利于区域碳交易体系的衔接，阻碍统一碳市场的形成与发育。因此，建立跨越省级行政区的区域性碳交易计划，有利于实现本区域产业发展的协调与统筹，同时又能扩大排放交易计划的影响力，长三角区域性碳交易体系的建立能够为我国其他跨省级经济区(经济圈或经济带)的碳交易实施提供借鉴意义。第一，建立长三角碳交易市场有利于优化能源结构、提高能源利用效率，缓解长三角地区严峻的节能减排形势；第二，长三角碳交易机制有利于推动长三角地区经济转型升级。碳交易计划有利于形成倒逼机制，淘汰落后产能、优化经济结构，实现产业结构的低碳化发展；第三，长三角地区是我国主要的出口加工制造地区，2012年长三角地区外贸总额达到7599.2亿美元，占全国的37.1%(表2)，建立长三角碳交易计划有利于应对国际碳关税实施的挑战；第四，利用长三角地区的良好经济、科技发展基础，将长三角地区打造成我国重要的低碳产业与低碳技术发展示范区，提高我国在低碳经济领域以及全球碳市场、碳金融竞争中的地位，积极应对并引领以低碳革命为代表的新一轮工业革命，具有重要的战略意义。

表1 2005-2011年长三角地区能源消费总量以及能耗年增速(单位：万吨标准煤)

表2 2012年长三角地区主要经济发展指标

(三)长三角地区实施碳排放交易计划的可行性

长三角地区区域性碳排放交易试点具有良好的优势条件。(1)长三角地区经济基础较好(表2)，产业结构较为合理，长三角地区已步入工业化后期阶段①其中，上海当前已经进入后工业化时期。。良好的经济基础能够为先行强制减排企业提供一定的财政支持及其他辅助性政策支持，在排放总量目标控制情况下，本区域的经济自发调节能力较强，能够通过淘汰落后产能、产业结构升级以及技术改造等途径不断降低本区域碳排放水平。(2)长三角地区经济社会一体化程度较高，地方政府横向联系密切，在排放交易试点过程中，有利于建立良好的协调与统一领导机制。(3)长三角区域内已经建立上海环境能源交易所，为排放交易提供了基础平台。(4)2011年11月国家发改委正式批准在上海等省市开展碳排放权交易试点，可以利用上海试点的机会，统筹江苏、浙江两省建立覆盖范围更广泛的、具有较强影响力的长三角区域性碳排放交易计划。

四、思路与对策：长三角区域碳排放交易计划的体系设计

(一)长三角区域碳交易体系设计思路

1.推进阶段。借鉴美国区域温室气体排放交易以及EU ETS等其他碳市场的经验，长三角总量控制交易计划可以分为3个阶段推行:考虑到2015年为“十三五”起点年，而到2020年左右我国有可能正式实施统一的碳交易计划，届时长三角碳交易计划要与国内碳市场相融合，因此本文主张2015-2017年是第一个履约期，2018-2020年是第二个履约期，2021-2025年为第三阶段，其中，第一个履约期(2015-2017年)主要是积累区域碳交易试点经验。

2.覆盖区域。江苏、浙江与上海作为先行核心强制减排区，泛长三角区域内的安徽与江西作为预备观察减排区，可以在交易计划第二、三阶段适时列入交易计划内，周边省份福建、湖北、河南、山东可以根据自身需要自愿加入。

3.行业及具体管制对象选择。在第一阶段，电力、钢铁、石化、化工、水泥、有色、纺织、建材、造纸等重点排放行业中年度二氧化碳排放量在万吨及以上的重点排放企业；随着排放交易的推进，在第二阶段适时将交通部门(航空、铁路、港口、机场)以及建筑部门(商业与住宅)列入管制行业，同时考虑将小型的工业排放源纳入管制对象。尽量使得覆盖对象的碳排放量达到区域碳排放总量的1/2以上。

4.减排目标及总量控制。第一阶段的主要目标是维持列入管制对象的碳排放水平保持在2012年水平不变，综合考虑2012年碳排放水平数据确定第一个阶段的碳排放总量控制；第二阶段目标是每年排放递减1.5%，3年共减排4.5%，总量控制比2012年水平降低4%-5%；第三阶段目标根据国家下发的地区减排指标以及前两阶段交易计划的运行情况进行制定。

5.配额配置。综合考虑人口、城镇居民人均可支配收入、产业结构、历史排放水平以及经济发展的阶段性需求，对浙江、江苏与上海排放总量进行分配。在分配方式上，第一阶段以免费分配为主，15%的配额可以进行拍卖。从第二阶段开始，要逐步提高拍卖比例，到2020年计划实现60%的配额要进行拍卖。

6.灵活机制。借鉴RGGI柔性机制的做法，设立抵消与补偿排放的灵活机制，例如与CDM机制的协调，城市生活垃圾场甲烷气体捕捉以及农村沼气池温室气体捕获等，此外，还可以采取延长履约期、配额的储蓄与透支等方式，提高交易机制的灵活性。设立碳价稳定机制，例如规定拍卖最低限价以及保持适度比例的预留配额，防止碳市场的供需不平衡。

7.监测、报告与核查机制。RGGI高度重视排放基础数据及其跟踪统计，设有统一的碳排放交易平台。借鉴其做法，建立长三角地区统一的碳排放数据平台，并在管制对象安装符合要求的监测系统，管制对象应按时提交相关数据，同时要建有独立的审核监管单位，对排放数据进行核查。

(二)长三角区域碳交易体系设计政策建议

首先，立法规范碳交易市场的建立与发展，加强地方政府在总量控制方面的政府间协调。美国RGGI通过制定和实施相关的法律法规来确立碳交易的合法性，并以法律规章来规范碳交易市场的发展，在我国，可以由国务院制定关于长三角碳交易的行政法规，并由国家发改委与环保部制定相关的行政规章，最后再由地方制定相应的地方法规，为长三角碳交易计划的实施提供法律保障。同时，应该建立健全长三角碳交易组织或机构体系，建立相应的省际协调机制，探索建立完善的总量配额分配机制，明确各职能部门的职责。

其次，健全各行业碳排放核算体系，并建立碳排放交易信息或数据库系统。碳交易信息系统对配额的发放、转让、注销、回收与结转进行详细的跟踪记录，提升企业碳排放数据的准确性、可靠性，增加透明度。此外，国家以及长三角地区各省(市)相关部门应该核实本区域内的碳排放真实水平，掌握重点行业以及重点排放企业的真实数据，为相关决策提供依据。

再次，积极借鉴RGGI市场运行和调控经验，加强碳市场管理，维护健康有序的碳市场环境。政府应该为碳交易市场的平稳运行提供良好的市场环境，尤其要高度重视碳价以及碳市场配额的供需状况。适度发展碳金融，并推动长三角碳交易市场逐步与国际碳市场的接轨。

最后，还应该注意碳泄漏或高碳产业转移问题。短期内，长三角地区率先实施总量控制型的强制减排，在一定程度上会降低本区域相关产业的竞争力，并影响到新增产业投资，本地区的碳密集产业也有可能会逐步转移到国内其他省份。国家应该设立辅助性政策扶持，安排中央减排专项资金、支持长三角地区成为国内电力改革以及对外碳市场合作的重要平台。此外，应该设立国家或长三角碳基金，鼓励本区域低碳技术研发以及低碳产业发展。

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